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【规划管理】武汉城市基本生态控制线积极引导性 保护规划策略
规划师杂志社   2018/11/22 14:52:09
 

原创: 罗巧灵 丘永东 

    作者武汉大学城市设计学院副教授,美国北卡罗莱纳大学教堂山分校城市与区域规划系博士后罗巧灵,武汉市规划研究院总工程师丘永东在《规划师》2018年第8期撰文,城市基本生态控制区是自然生命支持系统,然而在城市基本生态控制线划定后,由于缺乏积极的保护措施,传统消极被动的保护使得城市基本生态控制区被侵占的现象时有发生。文章在分析当前城市基本生态控制线实施过程中存在问题的基础上,提出基于积极引导的保护性利用思路,构建了城市基本生态控制区保护性利用的规划框架,以武汉市为例,从“保护与利用评估—保护与利用均衡—保护性利用规划对策”三个层面,探讨了城市基本生态控制区保护性利用规划方法,以期为生态控制线的实施提供参考。

[关键词]城市基本生态控制线;生态系统服务;保护性利用;武汉市
[文章编号]1006-0022(2018)08-0043-07 
[中图分类号]TU984.199 
[文献标识码]B
[引文格式]罗巧灵,丘永东.武汉城市基本生态控制线积极引导性保护规划策略[J].规划师,2018(8):43-49.

一  当前城市基本生态控制线管理实施现状

    总结国内城市基本生态控制线政策实施十余年的现状,主要分为三个层次:①在总规层面划线,一般作为城市总规的专项规划或专题研究(武汉、广州等),或随“多规合一”规划(厦门)的编制划定;②在控规层面编制生态控制线专项控规,如广州等;③制定相应的法律法规保障生态控制线的落实,如深圳、东莞等 。实施以来主要存在以下问题:

(1)将城市基本生态控制区看作“均质”的区域。即使是部分专业规划设计人员,对于被划为城市基本生态控制线内的用地,往往理所当然地用简单的“一抹绿色”进行控制,忽略了错综复杂的土地利用现状。

(2) 缺乏差异化、积极的保护利用策略,导致违法侵占或合法侵占生态线现象时有发生。2014年,武汉市对城市基本生态控制线内既有建设项目进行梳理,总计 1682 项中有 426 项不符合项目准入要求的违法建设,另外还有 733项不符合项目准入要求的合法项目。

(3) 湖泊、河流等刚性生态要素得到较好保护,但生态系统结构和生态系统服务功能退化。当前对生态控制线的保护往往重“量”轻“质”,注重生态用地总量的占补平衡,忽视了生态系统之间的内在联系,被割裂了的生态系统提供生态系统服务的能力降低。

    总结当前城市基本生态控制线的管理实施现状,以消极的管控为主。然而,城市基本生态控制区并不是“禁区”或“无人区”,即使是绝对保护的生态空间,同样需要针对其自身特征形成积极的保护与生态建设策略。事实上,城市生态控制区包含山体、水体、水源保护区、风景名胜区和郊野公园等多种类型,具有丰富的内涵,需要被公众广泛认识和使用。因此,对城市基本生态控制线的保护,应转变传统消极静态的管控思路,在保障其生态功能的前提下,探寻积极动态的保护策略。

二  积极引导性保护思路的提出

    鉴于此,借鉴广泛的运用于历史文化遗产保护的“保护性利用”理念,本文探索了武汉市基本生态控制线积极引导性保护的思路。

(一)保护什么

    生态系统作为一个整体,它通过不同的生态过程为人类提供服务,即为生态系统服务。保护性利用的前提是以保护为基础的合理利用。城市生态环境的危机实质是城市生态系统服务受到损害与削弱。生态系统服务功能的破坏将使人类丧失生命支持系统的根基,因此城市基本生态控制线的保护不是保护物质空间,而是保护其持续提供生态系统服务的能力。

(二)如何保护

    生态用地具有“垂直”和“水平”的双重属性:①“垂直”属性即生态用地的地表属性。一般来说,具有较高自然特征的用地类型(如湿地、水体、林地、草地等 ),往往能提供更多的生态系统服务。②“水平”属性即生态用地的空间属性。各类生态用地的空间布局对于依附之上的各类生态过程(如物种迁徙、基因交流、碳循环等 )具有重要的控制作用,即景观格局影响生态过程,驱动生态系统服务。完整、优化的景观格局有助于生态用地提供更高效的生态系统服务。

    为此,保护城市基本生态控制区持续提供生态系统服务的能力,可从两个方面着手:①基于“垂直”属性的生态重要性保护。生态重要性反映了生态要素在生态系统服务方面的重要作用,生态重要性保护即保护地表上对区域生态系统服务具有决定作用的生态要素和生态实体,如大型的山体、湖泊和湿地等。②基于“水平”属性的生态脆弱性保护。生态脆弱性反映了某类资源在维持区域( 局部 ) 生态系统服务和功能上的关键性与必要性,当这类要素受到影响或者改变后,对区域生态系统的结构、功能完整性具有关键性影响和破坏,且它一旦遭到人为的破坏,很难在短时间内得到有效恢复。生态脆弱性保护即保护生态系统中的关键格局和要素,如重要的廊道等。

(三)保护的内涵

    首先,积极引导性保护是针对生态用地的特点促进生态用地功能化。诸多学者认为,由山体、水体、林地、成片的基本农田和各类保护区等组成的城市生态用地不仅是确保区域生态安全的支撑,同时还具有农业生产、基础设施承载、旅游休闲和文化景观等多种价值,体现在生态、经济和社会服务等多个方面。城市基本生态控制区绝大部分为乡村地区,在被列为生态保护区域以后,不能简单地将其作为发展的禁地。积极引导性保护则是采用积极、动态的保护思路,在保护时,既将城市基本生态控制区作为维护人类基本生存环境、保障城市生态安全的一种生态资产,又将其作为支撑社会经济增长的一部分,促进生态用地功能化。例如,香港的郊野公园作为城市永久的禁止建设区域,在保护的同时,根据公园自身特征赋予其相应的功能,如作为居民漫步、健身、远足、烧烤、家庭旅行及露营等的场所,每年接待游客达到1200万人次。

    其次,积极引导性保护的方式要兼顾三个方面:①在保护性利用功能选择上既要适合其在生态系统中的角色和地位,又要与城市的功能互补。②制定相应的保护性利用管控措施,并对接法定的规划管控方式 ( 如控规图则等 ),作为管理实施的法定依据。③坚持公平公正的理念。长期以来我国城市化的特点是农村反哺城市,城市基本生态控制线的划定,对该地区的发展提出了许多限定条件,因此在保护性利用时,应通过建立适当的机制 ( 如生态补偿机制、开发权转移制度等 )反哺城市基本生态控制区。

    最后,积极引导性保护的目的是通过保护与利用的均衡,促进保护与利用的良性循环。保护性利用一方面根据其生态资产特质,发展其能够提供的功能和效益;另一方面,为了使其功能和效益最大化,地区利益主体必将对其生态进行等值的修复和建设,最终促进城市基本生态控制区进入在发展中保护和在保护中发展的良性循环,达到保护与利用的有机协调。

三 积极引导性保护的规划策略

(一)规划框架构建

    基于以上探讨,笔者建立了城市基本生态控制区保护性利用规划的理论框架(图1)。该框架的纵轴为生态资源保护的主线,横轴为生态资源利用的主线,二者的交点是城市基本生态控制区保护与利用的均衡点。均衡点的确立是以景观生态规划为桥梁,找到保护与利用效益最大化的均衡点。具体主要分为三个步骤:

(1) 现状生态及经济评估。一是生态资源保护评估,即根据前文生态资源保护的研究,在生态资源现状评价的基础上,从生态重要性及生态脆弱性两个的理论框架图角度,进行生态资源保护评估。二是生态资源利用潜力评估,即基于城乡规划理论,在解析生态资源现状发展条件的前提下,结合区域宏观社会经济发展要素分析,对城市基本生态控制区土地利用潜力进行研究。

(2) 保护与利用均衡点的确立。依据景观生态规划方法,在现状生态资源保护及生态资源利用潜力评估的基础上,进行保护性利用综合评估;随后以评估结果为依据,进行保护与利用分区,确定土地利用单元的保护利用程度。

(3) 保护性利用规划对策制定。以保护与利用分区为依据,从空间管控、空间统筹及产业准入等方面,制定保护性利用规划的对策,在生态保护的前提下进行保护性利用。空间管控的内容主要是制定城市基本生态控制线内各类生态分区的项目准入要求,各已建、在建和已批未建项目的管控措施,以及基于控规图则的规划管控对策;空间统筹的内容主要是基本生态控制区各类功能用地要素的空间统筹,包括农民社区的空间组织模式、迁并或保留策略等;产业准入的内容主要是制定基于生态保护产业准入标准及适宜的产业发展类型。

(二)保护性利用框架的特征

保护性利用框架具有以下3个方面的特征:

(1) 城市基本生态控制区保护性利用的理论框架是生态资源保护和生态资源利用两条主线相耦合形成的交叉框架(图2);与以往城市生态用地保护的理念不同,该框架表达的不是一味地静态的保护,而是通过赋予生态资源相应的功能,从而达到积极保护的目的。它对于城市边缘旺盛的空间需求不是一味地约束和限制,而是更多地强调基于生态资源自身特征在空间上进行引导和调控,从而从根本上解决城市基本生态控制区被侵占的状况。

(2) 强调生态资源特征与土地利用功能的耦合,促进生态用地功能化。根据生态资源特征 ( 如资源组成、区位、在生态系统中所处的地位和角色 ),在生态保护的前提下,决定对生态资源赋予何种功能,采取何种土地利用的方式,促进保护性利用。本文构建的城市基本生态控制区保护性利用规划理论框架旨在建立土地利用方式与土地资源特征之间的高度关联,是城市基本生态控制区保护性利用规划的阶段性目标所在。

(3) 强调物质空间规划与规划管控的耦合。保护性利用规划的实施必须对应相应的管控措施,体现在规划管控依据 — 控规图则上。传统城乡规划并未制定包括生态控制线在内的生态用地管控途径,本文构建的规划框架在最后政策制定中,要求将物质空间规划的管控要素,参照控规控制思路与主体内容,落实到控规图则上,作为规划管理审批的依据,使得政府在城市基本生态控制线规划管理方面由原来的指令、指导向调控与引导转化,且调控与引导不再是通过行政命令进行,而是通过法律手段、经济手段、行政手段和管控政策进行。

四  武汉市城市基本生态控制区保护性利用规划实践

    当前,武汉市正面临“摊大饼”式无序蔓延的现实,生态资源保护压力重重。为此,武汉市划定城市基本生态控制线,并于 2010 年随《武汉市城市总体规划(2010—2020年)》一起获批。为推进城市基本生态控制线的精细化管理,2013 年武汉市政府组织编制完成了《武汉市 1 ︰ 2 000 基本生态控制线落线规划》。目前,在武汉都市发展区3261km²范围内共划定 1814km²的城市基本生态控制区,占都市发展区总面积的60%。

(一)现状生态及利用潜力评估

1.保护评价

(1) 生态重要性保护。生态重要性保护主要是保护地表上对区域总体生态环境起决定性作用的生态要素和生态实体,如山体、水体、湿地、林地和草地等能提供较高生态系统服务的土地利用类型。本文建立了武汉市基本生态控制区生态重要性评价指标体系,利用ArcGIS,以武汉市2012年土地利用现状图为基础,对表 1 所列 3 大类、7 小类因子进行评价,然后采用多因子加权叠加法进行综合评价,得到生态重要性综合评价结果,如图3所示:

(2) 生态脆弱性保护。完整的、优化的景观空间格局有助于生态用地提供更高效的生态系统服务。生态脆弱性评估即找出对景观空间格局具有关键影响的要素,如廊道等,提升生态用地的“质”。一个典型的生态安全格局包括源、缓冲区、源间连接、辐射道与战略点5个部分,结合武汉市生境及生态资源状况的有关空间信息和统计信息,将生态源地分为陆生生境源斑块、水生(湿地 ) 生境源斑块两类,生态脆弱性评估被转换为对上述空间组分进行识别的过程(图4)。

2.利用潜力评估

    利用潜力评估即识别城市基本生态控制区中具有发展潜力的区域。借鉴当前比较成熟的多因子加权叠加分析法,利用GIS技术,选取自然条件支撑力、现状土地覆盖支持力、上位规划促进力、交通设施吸引力等 4 大类、10 小类指标进行综合评价(图5),结果如图6所示。

(二)保护与利用的均衡

    依据景观生态规划方法,在现状生态资源保护及生态资源利用潜力评估的基础上,综合生态重要性、生态脆弱性和利用潜力三方面评估结果,进行保护性利用综合评估(图7),明确单位用地在景观结构中的地位与作用,进而确定适宜的保护与利用程度,达到生态保护与利用的平衡。

    以评估结果为依据,进行保护与利用分区,确定土地利用单元的保护利用程度,指导保护性利用规划。武汉市将城市基本生态控制区分为两类:①生态底线区,指城市必须确保的生态控制要素的保护范围,如饮用水水源一级保护区、河流、湖泊、水库、湿地、山体,以及其他为维护生态系统完整性需要进行严格保护的区域,如基本农田、生态绿楔核心区和生态廊道等区域;②生态发展区,即城市基本生态控制线范围内,生态底线区以外的区域(图8)。

(三)保护性利用规划对策

1.严格的政策法规

    积极跟进配套法规政策,实现技术文件到公共政策的转化,才能将保护和管理落到实处。自 2012 年起,武汉按照“政府令—人大决定—条例”三步走计划,推进生态线的地方性立法工作,相继出台了《武汉市基本生态控制线管理规定》(2012)、《武汉市人民代表大会常务委员会关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》(2013)、《武汉市基本生态控制线管理条例》(2016),从根本上为基本生态控制线的保护提供法律保障。此外,武汉还配套出台了《关于加强基本生态控制线管理的实施意见》、《关于都市发展区基本生态控制线内既有项目清理情况及处置意见的批复》和《武汉市基本生态控制线规划管理的指导意见》等政府文件,进一步细化、明确政府规章中的原则性要求。这些政策法规对城市基本生态控制线进行了严格的管控:

(1) 对线内新增建设项目的准入标准。对生态底线区采用最为严格的项目准入控制标准,仅允许公园及其必要的配套设施、农业生产及生活配套设施、大型交通市政基础设施等 5 类项目进入;对生态发展区采取相对弹性的控制措施,除底线区允许建设的项目外,确有必要时允许生态型休闲度假项目、必要的公益性服务设施、其他与生态保护不相抵触的3类项目进入。

(2) 对线内既有建设项目的处置方式。2014 年,武汉市对生态线内 1682项既有建设项目进行了清查,总用地面积约 119km²。对 1682 项既有建设项目逐一进行“是否符合项目准入要求”及“是否具有合法手续”的“双符合”判别,相应采取保留、迁移或限期补办手续后可予以保留或整改建设后可予以保留等7类具体的处理方式。

(3) 进一步严格基本生态控制线的调整程序,并在生态修复、生态补偿机制、项目准入、奖惩考核与监督检查等方面做出更明确的规定,以此从根本上为基本生态控制线规划的实施和常态化管理提供政策保障。

2.积极的规划指引

    在严格的规划法规指引下,对城市基本生态控制线内的村镇制定相应的规划策略,指引乡镇发展。

(1) 村镇分类指引。武汉市基本生态控制线涉及 37 个乡镇,为制定有针对性的乡镇发展模式,基于各乡镇行政范围内被划入基本生态控制线用地占比的不同,将其划为 3 大类、9 小类,其中被划入城市基本生态控制线的用地占比大于90%的为生态控制型乡镇,用地占比在 70%~ 90%的为引导发展型乡镇、用地占比小于70%的为城镇发展型乡镇。

(2) 空间统筹模式。以行政界线为基础、以生态产业为支撑、以村镇发展为重点、以城乡统筹为目标,构建“生态产业园区 + 农民新社区 + 新市镇”的空间统筹模式,引导村民向农民新社区集中,传统产业向生态化产业转型。生态产业园区是生态控制区产业聚集单元;农民新社区是生态控制区的基本生活单元;新市镇是生态控制区的中心单元,是乡域行政、经济、文化和服务中心,主要承担乡镇的产业和居住功能。

(3) 产业准入指引。以生态保育为基础,以生态产业为支撑,赋予生态用地以新的产业功能,促进生态用地功能化。

3.明晰的规划管控

    控规图则是规划管理的直接依据,针对城市基本生态控制区的特点,控规图则的编制在延续传统城区控规图则部分控制指标的基础上,进行相应创新:

(1) 划分编制单元。分为编制单元及管理单元两个层次:编制单元结合自然界线(河流、湖泊、岛屿和林带等)、行政界线(区、镇、村等)、人工界线(铁路、主要道路、用地界线及其他设施等)等划分,规模一般控制在10~20km²,当生态底线区所占规模比重较大时,可适当扩大。管理单元是分解落实编制单元内生态发展区各项控制指标的基本单元,基本规模为1~2km² 。

(2)控制指标。主要针对管理单元,在传统“五线”及容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等指标基础上,增加两个指标:①透水率指标;②农民新社区控制规模与布局、公共服务配套、建筑高度控制指标,其中农民新社区控制规模与布局通过村庄规划和城乡建设用地增减挂钩方案确定。

(3) 增加控制与引导内容。①采用用地边界控制方式控制生态功能区的布局及规模,生态底线区生态功能区包括生态旅游 ( 风景名胜区、森林公园、自然保护区、湿地公园、地质公园和郊野公园等 ) 和农业旅游 ( 农业观光园、生态采摘园等 ) 两类,用地边界采用虚线控制,但现状已形成的生态功能区用地边界采用实线控制。②采用指标控制方式控制生态功能区的配套设施类型及控制规模,包括为生态功能区配套的管理建筑、游览、休憩、服务和公用建筑等在内的低密度公共性的小型旅游服务设施用地,不包括住宿、休疗养、会议和大型餐饮等不准入禁建底线区的设施类型。

五  结语

    城市基本生态控制区作为自然生命支持系统及维系城市生态安全的必要底线,在划定后由于缺乏有效的保护与利用措施,传统消极被动的保护思路使得生态用地被侵占现象时有发生。为此,本文以武汉市为例,提出采取前瞻主动的思路,通过以生态保护为前提的保护性利用变消极的控制为积极的引导,探讨了城市基本生态控制线保护性利用规划思路。探讨实际上带有尝试性,也是希望引出对这些问题的思考,以便逐步完善城市基本生态控制区实施的相关理论与方法,通过理论指导规划编制及管理实践。

文章全文详见《规划师》杂志2018年08期《武汉城市基本生态控制线积极引导性保护规划策略》


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