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【借鉴】深度思考:新时期规划权改革应统筹好十大关系
规划师杂志社   2018/7/10 9:40:14
 

王伟  张常明  邢普耀


     
新时期规划权改革应统筹好十大关系
王伟、张常明、邢普耀
(中央财经大学城市管理系)

规划是一个国家治理能力与治理体系的重要组成,国土空间是一个国家发展秩序与动力的根本基石。

2018年3月13日,新一轮国务院机构改革方案出炉,此次机构改革一条最重要原则在于“优化协同高效”,解决“行政职能的碎片化”问题,其中最受瞩目的一项重要调整是——新成立的自然资源部,即整合国土资源部的职责,国家发改委的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责。

此改革方案的推出,应当讲出乎众人意料,特别是其中涉及到“规划权的重新分配与整合”引发业内关注与热议。近日,中国土地学会发出《关于征集新时代国土空间规划体系构建与监督实施思路建议》的通知,对此作为一名与城乡规划结缘十余年的研究者,希望能跳出传统的部门规划瓜葛束缚,谈一点对新时期规划权改革的思考与建议,实现1+1>2的效应。

引子:多规演义与改革伏笔

我国现状规划体系庞杂,据不完全统计,由法律、法规授权编制的各类政府规划多达83种,其中涉及“空间”的规划主要有:主体功能区划、城乡规划、土地利用总体规划、区域规划、环境保护规划、流域综合规划、海洋功能区划、交通规划、林业规划等。

因在行政级别上“互不隶属”,各类空间规划之间的越位、缺位、错位现象严重,在制订规划及执行时常出现内容重叠、管理分割、规划打架的情况,规划权责边界不清晰,产生分权和争利的“内耗”,不仅影响规划的公信力,更影响国家整体发展目标的实现,亟待结构性转型和系统性重构。

古人云,合久必分,分久必合。此次规划权改革并非忽如一夜风雨来,不妨让我们先回顾一些主要节点,从中洞悉改革的轨迹与深意。

2013年11月9日至12日,十八届三中全会召开,提出:"全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化“,奠定改革总体基调。

2013年12月12日至13日,中央城镇化工作会议举行,会后发布全文提出:“第六,加强对城镇化的管理。建立空间规划体系,推进规划体制改革”

2014年3月16日,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(中发〔2014〕4号)颁布,其中“第二十七章 强化生态环境保护制度——建立国土空间开发保护制度。建立空间规划体系……。”

2014年8月,国家发改委、原国土部、原环保部和住建部等4部委,联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,提出在全国28个市县开展“多规合一”试点,分由四部委牵头推进。

专栏:28个多规合一改革试点

辽宁省大连市旅顺口区、黑龙江省哈尔滨市阿城区、黑龙江省同江市、江苏省淮安市、江苏省句容市、江苏省泰州市姜堰区、浙江省开化县、浙江省嘉兴市、浙江省德清县、安徽省寿县、福建省厦门市、江西省于都县、山东省桓台县、河南省获嘉县、湖北省鄂州市、湖南省临湘市、广东省广州市增城区、广东省四会市、广东省佛山市南海区、广西自治区贺州市、重庆市江津区、四川省宜宾市江津区、四川省绵竹市、云南省大理市、陕西省富平县、陕西省榆林市、甘肃省敦煌市、甘肃省玉门市。

2015年9月21日,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出:

(四)生态文明体制改革的目标。到2020年,构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系

构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度,着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。

构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。

构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度,着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。

构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。

四、建立空间规划体系:(十四)编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级。研究建立统一规范的空间规划编制机制。鼓励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。

2015年12月25日,中央城市工作会议召开,会议指出,城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方,全面建成小康社会、加快实现现代化,必须抓好城市这个“火车头”,把握发展规律,推动以人为核心的新型城镇化,发挥这一扩大内需的最大潜力,有效化解各种“城市病”。要提升规划水平,增强城市规划的科学性和权威性,促进“多规合一”,全面开展城市设计,完善新时期建筑方针,科学谋划城市“成长坐标”。

2016年2月2日,国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》国发〔2016〕8号,明确提出“(九)推动新型城市建设。坚持适用、经济、绿色、美观方针,提升规划水平,增强城市规划的科学性和权威性,促进“多规合一”,全面开展城市设计,加快建设绿色城市、智慧城市、人文城市等新型城市,全面提升城市内在品质。”

2016年2月6日,中共中央 国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出:“二、强化城市规划工作(四)依法制定城市规划。城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。依法加强规划编制和审批管理,严格执行城乡规划法规定的原则和程序,认真落实城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批的有关规定。改革完善城市规划管理体制,加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接,推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。”

2017年1月3日,国务院印发《全国国土规划纲要(2016—2030年)》提出:“到2020年,空间规划体系不断完善,最严格的土地管理制度、水资源管理制度和环保制度得到落实,生态保护红线全面划定,国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制更加健全,资源环境承载能力监测预警水平得到提升;到2030年,国土空间开发保护制度更加完善,由空间规划、用途管制、差异化绩效考核构成的空间治理体系更加健全,基本实现国土空间治理能力现代化。”

2017年1月9日,中共中央办公厅 国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》提出:“以主体功能区规划为基础,全面摸清并分析国土空间本底条件,划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界(以下称“三区三线”),注重开发强度管控和主要控制线落地,统筹各类空间性规划,编制统一的省级空间规划,为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。”

专栏 省级空间规划试点工作部际联席会议成员名单

  召 集 人:何立峰  发展改革委主任
  副召集人:胡祖才  发展改革委副主任
  成  员:赵 龙  国土资源部副部长
       赵英民  环境保护部副部长
       黄 艳  住房城乡建设部副部长
       周学文  水利部副部长
       余欣荣  农业部副部长
       刘东生  林业局副局长
       房建孟  海洋局副局长
       王春峰  测绘地信局副局长

一番梳理,空间规划、多规合一、城市规划、国土规划、主体功能区规划……在中央与国务院授权支持下交替出现,令人颇有“你方唱罢我登场,乱花渐入迷人眼”之感,但终吹尽黄沙始见金。

结合今日之果,在笔者看来,《生态文明体制改革总体方案》才是那颗定盘星,谁的规划更接近这个定盘星,就意味着谁就将承担起更大的重责。

作为新组建的自然资源部,重责在身,更需集众智、取众长,方能行稳致远。结合十余年求学从业感悟,笔者认为,规划权改革虽涉及主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划及相关规划,但核心在于土地利用规划与城乡规划两大规划的有效重构,对此,应统筹兼顾好以下十组关系将十分关键。

一、资源与资产的关系

此次规划权改革,以原国土资源部为基底,整合相关部门的规划职能、资源管理等职能,由自然资源部行使所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖草等自然资源进行集中管理。然而自然资源兼具物质性和资产性,自然资源和自然资源资产是同一国土空间属性的“一体两面”。现实中,规划扮演着资源属性“转换器”与资源价值“定价器”的角色,空间规划会决定该国土空间的用途管控,会影响和决定该自然资源的资产价值。

改革开放以来,土地成为最核心的资源要素,也成为各部门竞争的焦点。从空间生产的角度看,国土部门侧重于用途管控,城乡规划部门则侧重于功能赋予,但这种侧重却带来了两大规划对某一地块价值增值能力的差异性(从两部门的国标用地分类就可看出其对某一地块具有的增值影响力不同)。在中国城市发展与城镇化过程中,如果说国土部门完成的是农地向城地、非建设用地向建设用地的资源向资产开关阀门的"一次性收费",那么城乡规划就是”资产增值的高手“,从增量规划时代一书两证的"金字招牌",用地属性与容积率成为开发商竞相博弈的利润源泉,到存量规划时代城市更新升级……,高额的开发利润回报意味着每一寸空间都是真金白银,创造出更加复杂的产权关系,也使城乡规划成为众多规划中的“显学”。

在这一过程中,土地利用规划更侧重从资源的角度管控城市,而城乡规划则积累了相对土地利用规划对资产、利益更深刻的认识与更丰富的经验。

城市规划工作的核心问题

新组建的自然资源部,其核心功能之一将聚焦于对自然资产的产权界定、确权、分配、流转、保值与增值。因此,也就意味着其未来掌管的空间规划需要做好资源的自然属性和资产属性的平衡,既能站在以资源的自然属性有效保护来思考,也能站在以资源的资产属性合理开发、公平分配来思考,将土地利用规划与城乡规划的长处结合起来,统筹好城镇空间、农业空间、生态空间内部以及彼此之间的良性系统治理。

二、管控与发展的关系

1978年改革开放以来,城镇化成为中国经济、社会、文化、空间、生态转型的超级推手,然而建立在对土地、水资源、能源、原材料等资源的大量消耗基础之上的城镇化模式引发生态环境加速恶化、严重威胁人居健康等重大风险。因此,中央认为必须打破“经济发展-生态破坏”这一发展怪圈,其中重要一环就在于加强对城镇化的整体、有序管控,自然资源部的组建就可以视为是为实现这一战略目标确定“操盘手”。

纵观几大规划,原国土资源部的“18亿亩耕地红线”可谓是其管控定位的最佳宣传词,其所拥有的空间管控工具也更加侧重刚性的管控,包括永久基本农田、土地指标、城市增长边界等都是百宝囊中的“武器”。正是这些刚性的管控工具的存在,自上而下传递着中央的指令、约束着地方的冲动,使我国国土空间秩序还大致维持在轨道之上。

当然,这种与中央意图更为贴合,约束型、秩序型治理导向与政治站位导向也是其能从多规合一改革多部门博弈中脱颖而出,成为国土不动产“大管家”的重要加分项之一,而城乡规划权的归属,可以被视为中央对过去三十年地方跟中央博弈权的收缴,清晰的告诉地方:别卖地了,好好琢磨产业和民生吧!

我国未来的城市发展与城镇化尚未见顶,一方面宏观看,据预测还有约2亿人口进入城镇,一方面微观看,发展是地方政府的根本诉求,源于我们特有的政绩考核制度,源于地方所承担的事权需要相应的人、财、物来支持,源于城市竞争和环境变化都驱使城市不断谋求新的发展(如新旧动能转化,城市的存量空间更新并不能完全满足发展的需要;人居环境改善也需要通过增量空间的发展来实现对存量空间的优化;新经济和新科技的发展,新功能、新业态、新设施用地空间需求不断涌现)。

因此,原国土资源部专心做管控一件事情会相对更加容易,但当手握多张规划"牌"时,一方面面对空间发展的不确定性,不能过于强调规划管控的刚性,要发挥城乡规划的战略特长,做好弹性应对,另一方面,要做好运动员与裁判员的定位,防止自身权力的失控,才是真正做到刚性管控和弹性发展之间的平衡。

三、内部与外部的关系

改革开放以来,以经济为中心的发展指导思想使得经济发展成为我国城市发展决策的第一优先考量,而土地资源作为生产要素与地方财政收入支撑的多重价值属性,导致土地型城镇化、土地财政的出现,使得住建部门的城乡规划成为地方领导手中一个“扩张型”发展的规划工具,城乡规划编制的一套基本逻辑,明确定位、预测规模、划定范围、然后开始内部营造。因是从内向外看,地方发展的内在欲望总是会超越外部理性,于是基于人口规模预测来计算用地规模需求,为了拿到更多的建设用地,一座城市的人口永远都在增加,即使那些已经出现收缩现象的城市依然如此。城乡规划失去了本应有的理性能力,异化为一台“见地不见人”的增长机器。

与此同时,为促进城市集约发展以及保护生态环境,国土部门则陆续提出耕地保护红线、城市增长边界以及三区三线等空间管控工具,更加强调从外向内看,寻求从外围划定各种红线,加强约束管控城市扩张的力度。

伴随城乡规划管理职能纳入新组建的自然资源部,意味着传统的城乡规划将以新的价值导向与编制逻辑武装自己,一方面要加强与原国土部门相关管控工具的衔接协调,另一方面亟需形成新的编制方法与技术,城乡规划与国土规划双方都需打破自己原有扩张与管控的单一惯性,尽可能做到因地施策、因城施策,因为中国地区经济发展差异性大,既有发展趋于饱和开始进入减量发展的一线城市,也有快速发展的二三线城市,还有收缩发展的四五线城市,城市的扩张并不全是盲目扩张,内部功能的重组优化与完善升级需要外围协同的边际式创新的“跷跷板机制”。因此,要避免一刀切地设置城市增长红线,在内-外边界关系上找到合理的平衡。

因此,可以预见的是,主体功能区、土地利用规划、城乡规划将依托多规合一改革的“优秀遗产”,首先是规模边界的对接,这是多规合一最核心的成果之一,也是最先开展的事情,确立消除差异图斑的标准和原则,进而落地画线,对各利益方而言,这将是一个充满政治与技术智慧的博弈过程。

四、指标与战略的关系

传统的国土空间管控强调用地指标、用地性质、土地收储和流转等控制。原国土部门决定土地收储的规模,并自上而下按照行政区和用地基数来分配指标,控制建设用地总量;同时,国土部门还确定各类空间的用地性质和功能,严禁随意改变用途与违规占用耕地;土地流转和土地收储都需要经过国土资源部门的批准。因此,城市发展的用地规模和形态布局需要得到上级国土部门的首肯。

反观城乡规划,虽受苏联蓝图式规划影响,也曾有浓厚的计划色彩,但随着1978年改革开放后,我国社会主义市场经济逐步确立,土地和住房市场作为其中最重要的组成部分,使得城乡规划身处与市场“打交道”最前沿,市场的不断变化也促使其不断反思与创新,使城乡规划具备了其他规划所不擅长的一种特质——战略性。2000年始于广州的战略规划,就是最好的佐证之一。虽然后以体现为总规编制的战略研究,但仍有不少地方仍在开展。城乡规划应当讲是目前各种规划中对城市整体战略关注最突出的。随着未来各种新技术、新经济、新改革带来的不确定性增加,更加凸显这种战略特质的重要性。

规划权调整后,土地利用规划将与城乡规划中的城市总体规划进行统筹,面临着“指标思维”与“战略思维”的融合。好的空间规划就如同下棋,“定棋局、布棋线,落棋子”。

传统土地利用规划中用地指标、用地性质以及三区三线等工具为国土空间划定“棋局”、布下“棋线”;传统城市总体规划涉及城市规模预测、城市功能调整以及重点项目用地布局等,明确城市发展战略意图,通过用地布局完善“棋线”,通过项目布局落下“棋子”。

未来空间规划中,用地指标的精确刚性与发展战略的灵活弹性应当有效匹配,做到“战略顶层设计,指标精细落实”,使我们的城市既能更强大,也能更健康。

五、工程与政策的关系

空间规划是公共部门使用的影响未来活动空间分布的一种公共政策。空间规划不应紧紧停留在单纯的空间营造技术工具,而应逐步向资源配置、维护公平、协调利益关系的公共政策转变。

原国土资源部在环境整治和生态保护中,更多地承担了土地修复、土地复垦、土地整理、土地整治等工程性职能。这些土地工程解决的是国土整合层面的问题,但土地问题只是浅层的问题,其深层次问题是土地产权和利益主体关系。

城乡规划面临的则是建成区内密集的人口和复杂的利益群体,其规划背后需要有“公共政策“的意识。曾有学者提出,城镇化是一系列公共政策的集合。城乡规划伴随中国城镇化发展,自身关注和解决的问题也在不断深化,整个行业已经充分意识到需要从工程技术型规划向公共政策型规划的转型。

特别是,近年来随着进入存量规划状态,城市更新、城市双修、城市品质提升等开展,对问题从利益主体、政策机制、制度层面研究日益深入。而随着大数据的兴起,近年来城市规划研究与实践的人本导向转型明显,公共空间、公共设施、公共健康、公共安全等议题迅速上升。十九大关于“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾” 的新矛盾论断,规划已经成为与民生日益密切的政策工具。

先前住建部 “规建管”一体,更加方便协同应对民生需求,但随着规划权的调整,仅仅仅剩下“建管”,某种意义上增加了协同难度,在笔者看来,本轮规划权的改革应该更加精细化,将传统城乡规划中有经济产业与生态环境需求的规划权进行调整,而涉及社会民生的城乡规划则应继续保留在住建部将更为合理,但木已成舟,将城乡规划向公共政策的转型趋势保留好、发展好将非常关键。

因此,规划权调整后,自然资源部不应仅关注国土空间这一自然要素,而是应该关注空间之上的各种产权关系与隐形的多元利益关系,空间规划应该做到“公共政策意识”指导下的工程建设。强调政策设计。

六、见地与见人的关系

城市规划和土地规划,对应着规划城市和规划土地,人地关系是两者都在关注的重要议题,但二者对人地关系的侧重上有所不同。与规划城市相比,由于土地规划的直接作用对象为土地及其相关附属资源,其规划对象更多体现在自然属性上,具有一定的稳定性,规划编制相对简单。然而,对于城市规划来说,其作用对象为城市和城市中的居民,更需要关注于规划中人的因素。这不仅也是近年来城市规划一直强调以人为本的原因,也是现阶段城市规划的一个重要发展方向。

传统意义上的城镇化更多表现为土地的城镇化,即以城市扩张为工具、以增量发展为导向的“速度型”城镇化。这种城镇化方式虽然可以在短期内增加城市数量和规模,但也忽略了人在城镇化进程中的核心作用,从而使交通拥堵、环境恶化、住房紧张等城市病开始出现。

随着我国城镇化开始进入高质量发展阶段的新阶段,许多城市开始逐渐关注人的因素在城市规划中的作用,即在城乡规划中更加关注于人的权利、居民健康、居住舒适度、人与建成环境关系等议题。因此,此次规划权的调整应该保留这份规划对人的关注,并在未来的规划中加以体现,而不再使其成为“只见地不见人”的规划。

七、计划与策划的关系

从城市规划和土地规划的性质、特征来看,土地利用规划是更加强调一种计划性的规划。它更加强调于利用“用地指标分配分解”、“违章用地监管处罚”等自上而下所制定的限制性、约束性方式进行规划,虽然在国民经济发展中起到了一定的作用,但由于自身所固有的“静态”、“指令性”等特征,并不能将土地规划对我国经济高质量发展的推动力充分发挥出来。

对于城市规划来说,其实质是一种计划性和策划性并存的规划。其计划性主要体现为城市规划对未来城市发展边界和人口增量的引导与约束。而策划性则体现为在城市发展的过程中,城市规划对其所做的主动性和创造性的工作,如城市功能优化,城市理念升级等。

对于城市来说,城市规划的策划性是十分重要的。随着我国城市数量的不断增加、其发展的不确定性也日益显现,仅依靠城市规划中计划性质的政策工具来解决这种不确定性问题将变得十分困难。因此,在这种情况下,依托项目策划、功能空间策划、功能载体策划等具有策划性质的规划来帮助城市把握机遇,应对挑战,参与全球竞争将会在未来城市发展发挥十分重要的作用。

因此,自上而下承担中央政策意图的“计划”对全国一盘棋谋划,保障稳定大局有其价值,但对于建设创新型国家、激发地方活力、应对不确定性的“策划”同样要给予足够重视,毕竟改革开放取得如此成绩的一条重要经验就是中央放权下的地方活力,被张五常先生在其《中国的经济制度》一书中,从理论与实践两个方面揭开了中国经济发展奇迹的谜底——“县际竞争”。为此,如何拿捏好计划与策划的关系,也是未来空间规划的一个考验。

八、队伍与队伍的关系

国家机构改革不仅是一种权力的重新优化和组合,也是对与改革机构相关的单位和组织的重大改变。在我国的社会运行体制中,一个职能部门的背后往往会有与之相关的机构、院校、科院院所等组织的存在。特别是对于城市规划和土地规划来说,由于其作为一种重要的政府职能,背后有大量的相关院校和事业机构对其进行支撑。

因此,本次规划权的调整不仅涉及规划内容、形式、技术方法等理论层面的变革,也将会对相关规划背后的队伍产生影响,如何保持各支队伍稳定、形成各支队伍的群策合力,对未来空间规划的有效执行将十分关键。

结合多规合一试点中积累的经验,未来新的空间规划编制办法出台,从规划设计机构角度来看,下一步传统的土地勘测设计院与城乡规划设计院会在一定业务类型上产生竞争,整体设计机构市场虽然可能会面临波动,但总体发展空间和发展态势不会改变,对省级规划院的影响可能会大过市级规划院。

与此同时,规划的整合也将会对当前多种类的规划机构带来“综合化”和“一体化”的倾向,法定规划将可能减负减重,更加清晰,而非法定规划则会有越来越强的研究咨询属性,从而衍生孵化出基于空间规划编制与实施的大、中、小各型智库机构群体。

在队伍变革中,受影响最大的应是以传统土地利用规划和城市规划为主要教学目标的院校和目前尚在学习的学生。从规划类院校和学科专业角度来看,这些院校必须随着机构职能的变化与业务能力的需求变化对其课程设置、教学内容和教学方法进行相应调整优化。而在调整的过程中,如何设计出一种能够真正融合城乡规划、土地规划、城市管理、土地资源管理等相关专业的新学科知识与技能体系,并在其吸收相关专业多年来所积累的方法和理论的基础上加以集成创新,早日培养出更符合要求的接班人才将是队伍变革中所要进行的重要工作。

九、中央与地方的关系

我国的空间规划存在着“责任规划”或“权益规划”的定位选择,其划定的边界也有“责任边界”和“权益边界”之分。因此,即便在同一空间下,规划管理也存在上级与下级政府、不同部门之间、其他利益相关者之间的博弈。各方都期望通过规划确立自身的“权益边界”,以谋求政策权力上的话语权。

随着我国经济进入新常态,从国土空间资源的角度来看,我国当前面临着土地资源消耗过快、土地利用效率过低、自然环境遭到破坏等问题。因此,中央更希望采用集中管控、强力规制等思维和手段来实现“大管治大乱”。这也是为何国家机构改革后,中央将规划权集中于的自然资源部的原因。这种规划权的移交整合,在一定程度上提高了国家治理能力的效率和效能,进而为实现国家整体战略目标提供了重要抓手。

从地方政府的角度看,虽然改革开放以来,地方政府间曾经出现过所谓“诸侯经济”等问题,但由这种竞争所带来的创新和学习创新的浪潮也推动了中国这四十年的发展。

因此,在未来一段时间内中央依然需要依靠地方政府通过有为创新来提供发展动力。此次城乡规划权的调整,在体现中央“大治”的同时也在意味着中央对地方总规权力的回收。这种权力的回收虽然在一定程度上可以解决国土资源开发失序、利用低效、消耗过快等问题,但也可能限制了地方发展的创新潜力、减少了地方表达诉求的一种通道,反而不利于国家整体的发展。因此,在规划权变更后,如何对中央与地方就空间规划编制与实施方面的责、权、利进行科学划分,将十分关键,实现对中央和地方关系进行协调平衡是促进国家整体发展的重要议题。

十、政府与市场的关系

今年我们将迎来改革开放40周年。40年来,中国的改革开放事业波澜壮阔,取得了巨大成就。总结成功经验,关键一条就是我们坚持在社会主义制度下发展市场经济,不断理顺政府和市场的关系。而长期以来,我国的规划实质上扮演着“政府与市场桥梁”的角色。土地利用规划和城乡规划都在扮演着土地生产、交换、流通、分配的核心角色。因为城市开发建设是城镇化的重要推动力,而在开发建设中,市场主体的介入是不可避免的。不可否认的是,城市房地产的开发虽然带来了部分泡沫性的风险,但它也极大拉动了中国经济的快速增长。

图1 改革开放以来中国经济发展模式

在市场化推动的过程中,城乡规划实质上为市场在空间开发中的行为提供了依据和指引的方向。虽然空间开发的市场行为在我国部分地区存在过度和过量的现象,但从全国范围看,其在国民经济发展、财富增长方面还是起到了十分积极的作用。因此,国民经济的增长实质是由三方面因素共同作用的,政府通过土地供应、财政拨付、政策支持、信用支撑等手段为经济发展构筑基石;规划通过整合要素、空间、制度和经济社会活动来为经济发展延伸架构;市场则通过资本深化、企业培育和创新驱动来为经济发展提供动力(图1)。

在国民财富增长的过程中,城乡规划在某种意义就上起到了“土地阀门”和“土地增值器”的作用。相比土地利用规划,城乡规划与市场的关系更为密切,其与市场相互博弈的过程中也形成了一套可以使政府与市场相平衡的理论和方法。然而,随着规划权的变更,城乡规划开始向原先土地相关部门靠拢。这种趋向使政府管控能力增强的同时,也可能会对市场主体的创新能力和发展能力的造成一定的影响。

因此,在规划权变更后,应该依然充分重视和调动市场主体的作用,政府虽要加强管控和约束,但要避免手伸太长,要使政府与市场优势互补,创造出更多有智慧的空间规划解决方案。

结语


瞬息万变的世界里,唯有变化才是永恒的。规划的春天固然温暖,但面对变革仅仅发出“谁动了我的奶酪”的感慨是远远不够的,与新时代所匹配的新规划理念与理论体系、新规划语言与表达体系、新规划方法与技术体系……,终将建立起来,跳出狭隘的小我格局,站在国家复兴的大局寻找新的定位,保持深度思考的定力、终身学习热情与与时俱进的创新能力,相信打破既得利益的改革带来的可能将更多是新生机会而非恐惧淘汰的杞人忧天。

作者:王伟、张常明、邢普耀
单位:中央财经大学城市管理系

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