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【规划师论坛2】厦门“降成本”规划供给体系改革策略
规划师杂志社   2017/8/9 10:22:34
 


主题:供给侧结构性改革与规划应对

【编者按】
      近年来,中央强调推进供给侧结构性改革,要在适度扩大总需求的同时,去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,使供给体系更好地适应需求结构变化。在当前大力推行供给侧结构性改革的形势下,我国的经济、产业与生活方式发生了改变,城乡规划的供给端也随之发生改变。因此,城乡规划应结合供给侧结构性改革的要求重新梳理工作思路,进行结构性调整。一方面,城乡规划需重新把握“量”,包括框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量;另一方面,城乡规划需着力保障“质”,构建和谐宜居、富有活力、各具特色、服务均等、城乡一体的城乡规划蓝图。基于此,本期“规划师论坛”栏目以“供给侧结构性改革与规划应对”为主题,探讨供给侧结构性改革背景下城乡规划的应对方法、策略与路径,以飨读者。

【规划师论坛2】

厦门“降成本”规划供给体系改革策略

      作者厦门市城市规划设计研究院副总规划师何子张,厦门市城市规划设计研究院蔡莉丽,厦门大学建筑与土木工程学院硕士研究生王秋颖在《规划师》2017年第6期撰文,文章在剖析供给侧结构性改革内涵的基础上,提出规划作为一种制度供给也需推进结构性改革,并分析现有规划供给体系存在的问题。在此基础上,从“降成本”的角度,结合厦门的实践探索,研究变革规划供给体系的策略,以降低交易成本,提高城市运行效率。首先通过推进“多规合一”、加强部门协同和聚焦规划对象,创新规划编制供给体系,建构统一的空间规划体系,实现统筹规划,提升城市承载力和宜居度;其次改革规划实施体系,以五年规划和年度计划强化规划实施的时序统筹,以项目生成机制强化项目落地的部门统筹,强化规划统筹,提升规划引导项目落地的实施成效;最后完善规划监管体系,建立规划编制和管理的事前、事中及事后全流程一体化监管制度,通过清单管理、诚信体系和中介组织培育等,转变规划服务模式,遏制规划腐败。

[关键词]供给侧结构性改革;空间规划;规划转型;厦门
[文章编号] 1006-0022(2017)06-0011-08  
[中图分类号] TU984  
[文献标识码] B
[引文格式]何子张,蔡莉丽,王秋颖.厦门“降成本”规划供给体系改革策略[J].规划师,2017(6):11-18.

一  “降成本”与规划供给体系改革

(一)供给侧结构性改革与城乡规划的关系

      近年,中央对我国经济社会发展作出重要判断,指出到 2020 年要全面建成小康社会;同时,为适应经济发展新常态,必须推进供给侧结构性改革。供给侧结构性改革的目的在于落实以人民为中心的发展思想,转变公共产品和资源要素配置的方法,提高全要素生产率、提升社会生产力水平,“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”是推动供给侧结构性改革的重要手段。城市是支撑经济发展的空间载体,也应当要推动结构性的改革解决存在的问题,以助力经济发展,实现美好生活。城市规划是空间资源配置制度的公共产品,在城市空间资源配置中起重要作用,因此规划供给侧结构性改革也是供给侧结构性改革的组成部分。

(二)现有规划供给体系的主要问题

      规划体系包括城市规划的编制体系和实施管理体系,其中实施管理体系包括了规划的组织编制、建设项目的规划许可和规划实施的监督检查。从要素供给的角度,规划供给体系包括规划编制体系、规划实施体系和规划监管体系。目前规划供给体系的主要问题包括 3 个方面:一是规划编制体系混乱,规划编制供给的结构性过剩与短缺并存。由于缺乏统一的编制体系,各部门之间的规划编制依据不一、标准不同、内容冲突,产生了大量无效或低效的规划编制成果,一方面导致资源浪费,另一方面导致直接指导规划实施和管理的规划缺位,规划实施性差。二是规划实施体系不健全,规划无法发挥对建设项目空间布局和时序安排的统筹作用。规划编制与规划实施脱节,造成项目落地难、城市发展资源无法形成合力及发展不配套等问题。三是规划监管体系不完善,部门各自为政,缺乏全过程的监管平台和一体化的制度规范。各部门出台的制度规范之间存在相互重叠或覆盖不全面等问题,未构成一个覆盖规划全过程、权责明确的监管体系,导致各部门规划管理依据的不清晰,管理方法的不科学,以及管理职能的错位、越位及缺位等问题。

(三)“降成本”规划供给体系改革

      在供给侧结构性改革提出的“三去一降一补”五大任务中,“降成本”是重要的工作要求与方法。我国靠降低成本在三十余年的改革开放中取得了巨大的经济发展成就,但随着时间推移,制度性的交易成本却越来越高,束缚了生产力的发展,降成本成为增强发展竞争力、推进经济转型升级的有力抓手。降成本的关键在于改革与创新,通过变革制度、创新结构和优化要素等措施降低发展的成本,更好地改善市场环境、发挥政府作用,从而保持经济稳定增长。
      规划供给体系改革要借鉴“降成本”的改革思路,通过调整规划供给的结构,降低规划编制、实施与监管的制度性交易成本,提高规划供给的质量,提升规划供给侧对城市发展需求侧变化的适应性,更好地满足人民的需求,促进城市有序、高效发展。厦门认真学习中央供给侧结构性改革的精神,在近年来的规划体系改革中充分运用“降成本”的思路,在规划编制、实施和监管体系供给方面进行了一系列的改革探索。在规划编制体系方面,以加强统筹规划为主要思路,通过开展“多规合一”构建统一的空间规划体系,形成部门协同工作机制,强化统筹规划能力,聚焦规划对象,以提升城市空间承载力和宜居度;在规划实施体系方面,以强化规划统筹为主要思路,建立起“战略规划+五年规划+年度计划”体系、强化规划实施的时序统筹,完善项目生成机制、强化规划统筹项目安排的能力;在规划监管体系方面,以优化服务为主要目标,建立起基于全过程一体化的规划监管制度,建立规划信用信息系统,实行清单管理(图1)。

二 创新规划编制供给体系,加强统筹规划

      厦门在创新规划编制供给体系方面,主要是以“多规合一”工作为切入点,加强统筹规划,构建统一的空间规划体系;依托空间信息协同平台,强化规划编制的部门协同,降低规划编制成本;聚焦规划对象,做好城市支撑系统和空间单元规划,提高规划供给的针对性。

(一)推进“多规合一”,建构统一的空间规划体系

1.制定战略规划,以战略共识统领规划体系

      由于规划体制的原因,目前在市县空间单元层面存在各部门规划相互冲突的问题,尤其是缺乏统一的战略规划来引领各部门规划。厦门于 2013 年启动编制《美丽厦门战略规划》,不同于传统的宏观规划,该战略规划按照“五位一体”的总体要求,融合了政治、经济、社会、文化与生态等各方面、全市各部门和各阶层的内容,是全民的发展战略共识。需要注意的是,彼时的战略共识是模糊的、示意性的,在战略共识下各部门规划基础还是相互冲突的,需要在下一步的“多规合一”工作中予以调整和落实。战略规划作为城市发展的顶层设计,是下一步处理空间规划矛盾冲突的空间基准,因此可通过战略规划降低多部门在资源配置上争夺的交易成本。
      为了更好地发挥战略规划在规划体系中的统领作用,需要根据形势发展,与时俱进地修订战略规划。厦门学习新加坡、广州等城市经验,在 2016 年开展《美丽厦门战略规划检讨》。通过战略规划检讨,将原有的大海湾、大山海、大花园战略合并为空间战略,结合已有的“多规合一”等工作成果,对空间战略的内容进行细化与深化,同时增加人的发展战略和国际化战略等内容。通过战略规划检讨形成持续稳定的空间战略传递机制,保障规划的稳定性和严肃性,真正落实“一张蓝图干到底”。

2.循序推进“多规合一”,构建空间规划编制体系

      为贯彻“一张蓝图干到底”的指示精神,厦门在战略规划引领下,循序推进“多规合一”工作,构建统一的空间规划体系。2014年初,厦门启动“三规合一”一张图规划,随着厦门被纳入国家试点,于 2014 年底更名为“多规合一”一张图规划。该规划的主要工作是找出规划、国土、发改、环保、水利和林业这几个主要部门空间规划的矛盾,按照战略共识协调差异,划定生态控制线、城市开发边界等控制线,并明确各主要控制线的管控主体与管控规则,奠定城市发展的理想空间形态模式和发展容量。规划成果纳入“多规合一”业务协同平台 ( 以下简称“协同平台”) 进行共享,要求相关部门通过后续的规划修订与之协调。
      一张图阶段划定的控制线体系是结构性的,难以与现有各部门的空间管控事权一一对应。2015 年底,厦门启动空间规划体系梳理工作。按照“全域空间规划一张蓝图”的目标,在统一的空间底图上,将各专项规划按照政府需要管控的空间要素分为城市开发边界、生态控制线、海域系统和城市承载力四大板块,将纵向的专项规划和横向的分区空间单元叠加比对,全面梳理与比对了百余项专项规划,于 2016 年底形成由15 个大专题、54 个子专题和 260 个突图层构成的空间规划数据,并纳入协同平台,真正实现各部门空间规划信息的共享和协同管理。2017 年,厦门在补足原有缺漏专项规划的基础上,将重点推进三维的“全域空间规划一张蓝图”,将地下空间、市政管网、建筑高度与视域廊道等城市设计控制要素纳入协同平台,并着重推进重点地段的城市设计工作。
      至此,厦门构建了独具特色的空间规划编制体系 (图2)。该体系以《美丽厦门战略规划》为引领,通过分区空间战略规划分解落实全市战略,以分区空间规划一张图落实分区空间战略和细化落实市级专项规划空间要素,最后形成“全域空间规划一张蓝图”。纵向的市区空间战略和空间要素分解与横向的四大板块相互呼应,是政府需要加强统筹规划的空间要素。这些空间管控规划,一方面需要通过城市设计、控规与修规落实到重点片区,另一方面还要通过战略性行动规划(如项目策划、实施规划)和计划性行动规划 ( 如近期建设规划、年度实施计划 ) 加以实施。对于这些规划编制和实施过程中所产生的一系列问题,则需要研究一系列的管控规则(如政策法规、技术标准和导则规程)。

(二) 加强部门协同,强化统筹规划能力

      强化统筹规划能力是规划编制供给体系设计的重要环节。经过几年的努力,厦门已经实现了各部门空间规划信息在协同平台上的共享共用,但部门规划和项目安排是动态变化的,共享的规划信息也需及时更新,这就需要建设强化部门协同的工作机制,以更强的统筹规划能力实现共享信息的动态实时更新。

1.完善工作组织,建立空间规划的部门协同机制

      为推进“多规合一”工作,厦门成立了以市主要领导任组长的“多规合一”工作领导小组,负责统筹协调和监督全市“多规合一”的实施,制定法规政策和技术标准。领导小组下设办公室 ( 以下简称“市多规办”) 挂靠在厦门市规划委员会,负责协调涉及空间差异的各专项规划。2017 年,厦门市政府颁布政府规章《厦门市空间规划编制管理办法》,赋予市多规办对涉及空间的专项规划的协调权限,强化对专项规划的编前管理、批前审查和批后维护的职能。
      按照管理办法,在规划编制计划管理阶段,各部门可根据自身发展需求提出专项规划编制项目,并报市多规办备案;在规划编制前期,各部门应向市多规办申请规划底图等基础资料,确保规划成果能满足协同平台入库要求;在规划编制成果审查前,主管部门应通过协同平台征求相关部门意见;在规划成果审查上,各部门可自行组织或会同城乡规划主管部门联合组织规划审查,市多规办提出涉及空间的规划审查意见,在通过审查后方可依法上报审批;在规划成果报批前,各部门需将规划成果电子文件提交市多规办进行复核,与“一张蓝图”核对无误后方可进行规划报批;在规划批复后,主管部门需将成果报送市多规办,在限定时限内完成空间规划信息的动态维护。

2.依托协同平台,强化统筹规划能力

      厦门依托协同平台强化了规划部门统筹规划的职能,实现了开放规划、协同规划和系统规划。①实现共享信息与部门管控信息的一致。“全域空间规划一张蓝图”已经基本消除了部门规划之间的主要矛盾,充分征求各部门意见的专项规划也由市多规办推送到协同平台进行共享,使得各部门对各自负责管控的空间要素可以进行实时管控与更新,即确保各部门所看到和各自使用的是同“一张蓝图”。②各部门可以实时参与到规划调整的互动中。若因某个专项、片区规划或项目调整,必须进行空间规划信息维护时,相应受到影响的各部门都可以通过协同平台反馈意见,而不再是由规划部门独立应对规划调整,通过部门合力可有效规避行政和市场力量下非理性的规划调整,从而大大加强规划的稳定性和严肃性。③强化了规划部门对于规划调整的管控,确保调整后规划的系统性和完整性。合理的规划调整是必须也是必然的,但是需要在调整后依然保持规划的系统性和完整性,避免因项目或小片区规划对整体规划的冲击和肢解。因此,从 2016 年开始厦门的规划部门收紧控规调整和修正力度,对于因项目或小片区规划产生规划调整的,需编制控规局部调整论证报告,从控规管理单元层面系统论证调整的合理性和必要性,确需调整的通过多规平台征求相关部门意见,以保证规划的系统性和严肃性。

(三)聚焦规划对象,提升城市空间承载力和宜居度

      城市规划的空间性是规划师独特的知识领域,但在规划编制实践中还是出现规划外延不断扩展、本体领域趋于失焦的问题。近几年,厦门规划编制一直聚焦于城市空间,将提升城市空间承载力和宜居度作为工作焦点。

1.做好空间单元规划,促进城市有序发展

      作为人类聚居环境,城市是以空间单元相互连接起来的有机体。空间单元不仅包括以自然生态为基础的完整单元 ( 如流域单元 ) 和以居民活动空间距离为半径的社区单元,还包括以生产生活为有机体的产业单元。完整空间单元是以混合性与多样性为基本特征、以生态或活动空间的完整性为原则进行构建的,单元空间之间由基础设施体系支撑,具有内部的完整性和对外的生长性。
      做好空间单元规划是促进城市有序发展的基础,近年来厦门主要开展以下空间单元规划:①做好溪流小流域综合治理。小流域是涉及生产、生态和生活空间的完整的人居环境空间单元,是有效的统筹空间,在功能上需要统筹农业、林业、农村、旅游与林业等,在行政层级管理上需要统筹市、区、镇村各层级,在部门上则需要统筹各个相关部门。小流域的综合整治是以水环境治理为抓手,通过实行“河长制”,促进农村生活环境的改善,促进都市农业和旅游业的发展。②大力推进完整社区建设,通过实现“六有、五达标、三完善”,打造设施完备、服务齐全、特色鲜明、环境优美、管理规范和温馨舒适的完整社区,特别是以共同缔造的方法自下而上地推进老旧小区改造,得到市民的广泛认同。③建设产城融合的工业社区。工业社区建设是以产业升级为动力、以人居环境为载体、以社会融合为支持,通过引进产业服务、混合用地建设和帮助外来劳动力就地城市化,形成“以人力资本为主导,以创新为引领”的具有产业集群特征及完整社区特质的社会单位与产业单元。例如,在同安工业社区建设中,通过设立社区大学,提供职业教育与学历教育,形成园区人力资源培育的重要资源平台,为产业升级提供人力资源支撑。通过设立产业服务中心,为企业提供咨询、政务、人才服务等一站式配套,搭建企业新技术、新产品推广平台,组织企业家交流活动;加强企业间的联系与交流,促进创新意识的形成;通过设立生活服务中心,帮助外来员工实现“以家庭为核心”的就地城市化目标,把当地房东协会、社工组织和妇联等社会组织结合起来,为外来员工提供子女托管、妇女关怀等帮助他们安居乐业的服务。

2.完善城市支撑系统规划,提升城市承载力和宜居度

      城市支撑系统包括生态系统、基础设施系统和公共服务系统,为自然和人工活动健康运行提供保障,始终是规划供给的焦点。近年来,厦门将完善城市支撑系统规划作为重点,通过开展“多规合一”工作,划定城市开发边界和生态控制线,深入开展溪流景观和水环境治理规划,保障生态系统功能。通过梳理规划体系,对缺失或失效的公共服务设施专项规划进行修编,完善公共服务系统。通过开展综合交通战略、轨道线网修编和主干路网规划等工作,完善交通系统支撑。通过开展水资源、能源战略规划和海绵城市系列规划,完善市政系统支撑。

3.做好山水城格局规划,营造理想城市空间形态

      山水城格局作为城市空间的最稳定要素,是维持城市整体性、系统性、生长性和特色性的基础,是城市长期发展的框架与基本遵循。因此,厦门在《美丽厦门战略规划》的基础上,开展山水格局规划,充分挖掘厦门山水相间、“海在城上,城在海中”的形态特征,保护蜿蜒的海岸线,塑造适宜人居的湾区;保护山海、联系绿廊,并将其细化落实到生态廊道划定规划中。

三 改革规划实施供给体系,强化规划统筹

      “先布棋盘后落子”,在构建统一的规划编制体系的基础上,如何有序地实施规划,则需要改革规划实施供给体系。厦门为强化规划实施的时序统筹,建立了“战略规划+五年规划+年度计划”的规划实施体系;依托“多规合一”平台,完善项目生成机制,强化了规划的项目统筹能力,促进城市建设的集约高效。

(一)建立“战略规划 + 五年规划 +年度计划”体系,强化规划实施的时序统筹

      以系统的思维看待空间规划的实施,建立起以《美丽厦门战略规划》为长期引领,以发展规划、近期建设规划等五年规划为近中期抓手,以规划实施年度计划为年度落实的实施体系,实现规划内容的分解落实。规划实施的时序统筹,规划运行的部门协作,使城市建设更具长期性与合理性,优化了资源配置。

1.强化发展规划的空间属性,做实近期建设规划

      为落实《美丽厦门战略规划》,厦门强化了发展规划的空间属性,做实近期建设规划,使得发展规划和近期建设规划能在近期时间段上更好地落实战略目标。发展规划对城市五年内的国民经济活动和社会发展作出安排,经过几十年来、十几轮次的编制与完善,在安排项目的资金统筹上已具备较高效率,但是存在空间上的虚化,规划落地实施所需的项目难有切实的空间保障。在编制《厦门市国民经济与社会发展第十三个五年规划》时,创新性地变革编制方法,注重了规划的空间属性,加强了项目的落地安排(图3),保障发展规划提出的项目基本具备空间条件,使发展规划衔接战略目标,推动项目的落地实施。

      从 2002 年国家要求编制近期建设规划以来,各地开始了编制成果各异、思路内容不一的探索实践,总体而言,各种类型的近期建设规划还难以与政府宏观调控相衔接、发挥其对城市建设综合调控的作用。为解决该问题,厦门基于“多规合一”的工作基础,在“十三五”规划编制同期进行近期建设规划的编制,在五年规划期内对城市建设目标和发展布局进行安排,强调对政府可统筹的城市重要片区、重大基础设施和民生项目的空间落实与规划安排,提升规划项目布局的合理性。同时,规划部门加强与发改部门联动协作,使近期建设规划得以与发展规划协力共同丰富建设项目储备库,将近期建设规划做成与政府规划管理机制相结合的规划,保障近期规划实施的作用。下一步,还需要进一步加强对国土部门在经营性用地、土地收储的五年规划安排,实现发改、规划和国土三大主要空间性规划部门在五年规划环节的协同。

2.制定规划实施年度计划,强化年度建设项目谋划与空间落实

      五年规划作出的近期安排还需分解落实到各区、指挥部、管委会和相关行业主管部门的年度工作中,才能保障规划的实施。厦门通过规划实施年度计划的制订,在发改部门通过年度投资计划、以资金统筹年度项目的基础上,强化规划部门的主动引导作用,统筹各部门落实年度项目的空间与时序安排,强化规划项目落地的可操作性与合理性。
      厦门规划实施年度计划主要包括两个层面:一个是市级层面的城市规划实施年度规划;另一个是分区层面的年度建设项目空间实施规划。市级层面的城市规划实施年度规划的作用在于定目标,在评估上一年度规划实施情况、分解落实相关规划与工作要求的基础上,明晰年度发展方向、用地储备指引,提出规划实施重点片区和实施项目建议。分区层面的年度建设项目空间实施规划的作用在于落指标,根据市级层面的城市规划实施年度规划目标,策划提出具体项目并落实用地情况。
      规划实施年度计划能够较好地实现承上启下、统筹协调的规划实施作用,降低后续项目协调的部门沟通成本,降低项目落地条件部门的反复报建成本,减轻报建单位负担,提升政府在年度工作中统筹城市发展的效力。在“承上”方面,将规划对未来的谋划细化落实到年度城市建设中,从空间资源优化配置的角度安排项目及其建设时序,最大程度发挥协同效益;在“启下”方面,强调项目的经济社会安排、空间落实和用地安排,做到层层落实,奠定项目储备基础。在统筹方面,规划实施年度计划由市政府下达,实现规划编制与政府管理相衔接,强化政府宏观调控城市发展的能力。同时,通过规划实施年度计划衔接规划与具体项目,使得规划提出的重点片区有项目作为支撑,使得片区得到统筹发展。在协调方面,作为一个面向实施的计划,编制过程中可实现资金、项目与空间的耦合,同时推动各区、相关职能部门的密切配合。

(二)完善项目生成机制,强化规划统筹能力

      年度计划制定后,规划就落实到具体的项目,进入项目生成环节。以往项目生成一般是由发改部门牵头项目立项,搜集各区和各相关部门以部门需求为导向的建设项目申请计划,审核把关后汇总形成分批次的年度项目工作前期计划,再按程序由建设单位报各部门审批。在这种工作机制下,规划部门无法发挥规划对项目落地的引领作用,为了改变这一局面,厦门开始完善多部门协同的项目生成机制。

1.依托“多规合一”平台,强化项目生成的业务协同

      2016 年初出台的《厦门市建设项目生成管理办法》,将全市的划拨用地和出让用地都纳入协同平台进行推送,建立起以发改、规划和国土部门为主,多部门共同协作的工作机制,落实项目的资金、用地和规划设计条件,并为项目审批提速创造条件 ( 图 4)。通过项目生成,充分发挥规划部门在项目前期的空间引导作用,同时通过多部门的协同落实政府的空间发展意图,强化了统筹能力。

2.做好项目承载力分析,保障项目落地的规划合理性

      在项目生成过程中,为了发挥空间统筹的职能,规划部门需对生成相对成熟的项目进行承载力分析。所谓承载力分析,就是基于“规划一张图”信息系统,对项目建设所需的交通、市政和社会公共服务配套设施进行分析。例如,出让经营性建设用地需要对给排水、电力、电信、公交与医疗教育等配套设施进行分析,将短缺的设施推送到协同平台,要求在土地出让的同时同步配套建设。依托项目承载力分析这一工具,规划部门可以从城市发展整体性和系统性的角度,对其他相关部门提出的建设项目进行空间的复核,可以从项目整体配套的角度主动生成项目,最大程度地保障项目建设的空间完整。也正是通过项目生成机制,有效联结了规划编制和项目实施,使得长期困扰城市发展的建设项目布局无序、建设不配套的问题有了有效的解决对策(图5)。

四  完善规划监管供给体系,优化规划服务

      在改革规划编制和规划实施体系的基础上,如何完善规划监管体系、降低监管成本是新的挑战。近年来厦门主要是通过修订规划法规和技术指标,夯实规划基础制度,强化规划全过程的规划监管制度设计;通过实行清单管理,建立规划信用信息系统,转变监管方式、提高规划监管能力。

(一)基于全过程一体化的规划监管制度建构

      根据规划部门的事权,规划监管主要分为对组织规划编制的监管和对建设项目规划许可的监管两个方面。规划监管效力的提升依赖于政策法规和技术标准的完善及建立全过程的规划监管制度。

1.修订规划法规和技术标准,夯实规划监管基础制度

      随着“多规合一”工作的深入推进,厦门规划编制和实施体系发生了重大调整,这必然对规划监管体系提出新的要求,因此有必要重新梳理原有的规划法规政策和技术标准。厦门开展了规划部门规范性文件的清理工作,全面梳理此前出台或下发的规范性文件、政策规定、意见、通知及规划指引等共315项文件,最终整理保留53项、修订64项、废止198 项。通过留用退废、补缺补漏,完善了规划相关的规章制度,逐步建设形成涵盖规划编制、规划审批与规划监管全过程一体化的规划制度体系。
      同时,厦门加强立法和政策设计。①2016 年 5 月,出台《厦门经济特区多规合一管理若干规定》。厦门利用特区性立法权,在地方法规中明确了“多规合一”协调管理机构的主体地位,确立了空间战略规划的法律地位,提出涉及空间的规划协同编制的机制,为建设项目生成和审批的创新性、突破性的改革预留了法律空间,解决了地方创新实践无上位法依据的困境。②2016年底,市政府发布《厦门市城乡规划实施规定》,该规范性文件对控制性详细规划编制、规划许可和规划条件核实的具体程序细则做了明确的规定,进一步规范规划管理的自由裁量权。③2017年初,实施《厦门市城市规划管理技术规定》,进一步实现城市规划设计、管理的标准化、规范化和法制化,保障城市规划的实施。此外,2017 年起启动《厦门市城乡规划条例》修订,实现地方规划法规底层的统一。

2.规范规划的编、审、管,强化规划全过程的规划监管制度设计

      一是规范规划编制管理,制定《加强控规调整与审批工作的意见》和《规范规划编制经费管理暂行办法》。二是严格行政审批的监督,制定《行政审批事项内部监督检查管理办法》,强化内部监督,制定了《关于实行规划许可变更报备制的通知》,严格对许可变更的内部监管。出台了《关于申请变更建设工程规划许可证征求利害关系人意见的通知》和《进一步规范建设工程规划许可证变更听证前期工作的通知》,严格控制建设工程规划许可证变更,明确操作细则。三是强化批后监管。为规范竣工规划条件核实行为,减少自由裁量权,制定《建设工程竣工规划条件核实工作机制》、《建设工程竣工规划条件核实规程》和《市政工程竣工规划条件核实规程》。为严格规范违法建设举报工作,制定《关于实行查处违法建设工作联系单报备制的通知》,与市执法局联合出台《违法建设规划技术认定工作规程》,规范违法建设对规划实施影响程度的量化认定。出台《厦门市建设工程规划实施过程事中事后监管办法》,建立起“随机抽取检查对象,随机抽取选派执法人员”的“双随机”抽查机制,随机抽查比例原则上不低于建设项目市场主体名录库中建设项目的 5%,抽查频次比例原则上每年不少于2次,对于投诉举报多、严重违法的建设单位加大随机抽查力度。四是实施“零容忍”,严惩违法建设。出台《关于厦门市经营性房地产项目竣工增容面积处理办法的通知》,严惩经营性房地产违规增容,出台《关于厦门市经营性房地产项目违反城乡规划行为处罚细则的通知》,重罚违规建设。

(二)实行清单管理,建立规划信用信息系统

      协同平台的运行,不仅提升了审批效率,也为与其他部门的信息联通搭建了信息平台,这为转换管理方式、建立规划信用信息系统奠定了基础。

1.实行清单管理,规范规划权力运行

      2016 年起,厦门规划部门开始实行清单管理,按照《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》的要求,从国家和地方法规中提炼出本部门的权责边界,确立了责任清单 ( 包含行政许可 5项、行政监督检查4项及上级委托下放2项)、责任清单(81项)和服务清单(1项,即建设工程设计方案审查 ),规范规划管理部门的权力运行,做到可执行、可考核、可问责,实现“行政权力进清单,清单之外无权力”,使城市规划管理真正成为一项界定清晰、责权明确的公共政策制定和实施工作。通过清单的编制,规范了规划管理部门的权力。同时,实行负面清单管理制度 — 规划部门建立了 3个负面清单 (即建筑景观艺术评审项目分类管理负面清单,线性交通、市政工程修建性详细规划编制工作负面清单,日照分析和三维建模技术审查负面清单),通过负面清单明确准入条件,利于建设单位依清单自检、对不符合要求的部分事先进行整改,从而提高建设审批的效率。

2.建立规划信用信息系统,创新监管方式

      为了进一步规范城乡规划实施管理,出台《厦门市城乡规划信用信息管理办法》,通过建立城乡规划信用体系,对城乡规划实施过程中的建设、设计与测绘等单位的信息进行采集、认定、录入、公布和监管,对信用信息良好的建设单位提供便利化服务,如容缺办理、加快进度、减少日常检查频次,对失信建设单位则加大监督检查力度,提高监督检查频次,将严重失信的建设单位列入“黑名单”,通过守信激励和失信惩戒相结合的方式来遏制违法失信行为。

文章全文详见《规划师》2017年6期《厦门“降成本”规划供给体系改革策略》

 


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