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【PD】村镇公共服务设施协同共享配置方法
规划师杂志社   2017/5/11 10:05:50
 

 

导语

      作者重庆大学建筑城规学院教授、博士生导师赵万民,重庆大学建筑城规学院博士研究生冯矛,重庆大学建筑城规学院硕士研究生李雅兰在《规划师》2017年第3期撰文,文章对目前我国村镇公共服务设施建设中存在的问题进行剖析,探究村镇公共服务设施协同共享配置的内涵、模式及方法,并结合重庆市长寿区公共服务设施配置的案例,运用GIS技术手段,对长寿区公共服务设施配置展开探讨。首先,根据产业分布、民俗习惯和居民意愿,对原有公共服务设施的配置内容进行调整,并根据需求程度进行分级;其次,对影响空间布局的重要因子权重进行叠加,划分农村居民点的服务等级;最后,匹配设施配置内容和空间布局,构建基于协同共享原则的长寿区公共服务设施配置分级体系及共享圈。

[ 关键词 ]公共服务设施;协同共享;配置方法;村镇  
[文章编号]1006-0022(2017)03-0078-06 
[中图分类号]TU984.199 
[文献标识码]B
[引文格式]赵万民,冯矛,李雅兰.村镇公共服务设施协同共享配置方法[J].规划师,2017(3):78-83.

一  新农村建设中村镇公共服务设施配置问题

(一)供给内容并未与居民及时代需求接轨

      村镇公共服务设施的设置过于均一化,并未结合产业特征、居民消费情况和文化习俗特征提供多元化供给,而是采用僵硬化、老旧化的供给标准进行配置。这种方式无法契合居民的切实需求,导致部分设施使用频率较低。
      同时,村镇公共服务设施的供给没有考虑互联网等新兴服务业的影响。伴随着农村地区互联网普及率的提升和物流基础设施的完善,农村市场已成为电商行业高速增长的新引擎,农村居民不仅在家就可购买全国各地的产品,还可销售本地的农产品和手工艺品。为满足需求,需要建设邮政点、网络代购点、待售点和培训点等相关服务设施。这些设施对增强村镇产业发展、提升就业率具有重要作用,但目前并未被考虑在公共服务设施的配置类型中。

(二)分级配置依据单一化

      农村基本公共服务设施的分布具有明显的层级特征,并且受到多个方面因素的影响,不仅涉及到需求特征、服务规模等方面,还涉及农村地区地形地貌、人口和村庄分布密度等方面,并直接受到社会理念和政府政策措施等因素的影响。而仅用“服务半径”“服务人口”作为配置分级依据,以行政边界作为空间布局依据,缺乏对多种影响因子的综合分析,导致居民享受设施服务的机会不均等。

(三)缺乏协同共享配置导致设施建设浪费

      《国家新型城镇化规划(2014 — 2020年 )》强调加快公共服务向农村覆盖,推进公共就业服务网络向县以下延伸并加强区域合作协同。然而,目前城、镇、村的服务体系割裂,在村域范围内盲目采用地毯式布局,这种方式虽可大规模、机械地实现设施均等化布局,但由于设施存在服务质量的差异,居民在时间的允许下,往往会选择服务质量较好的设施。这就要求政府提升部分设施的服务质量,扩大优质设施的服务范围,妥善处理镇区和村域基本公共服务设施配置的关系,进一步实现城乡一体化、设施集约配置。例如,文化活动设施、养老设施、大型体育设施、医疗设施和学校等在镇区集中配置并扩大规模,同时服务于镇区和周边农村居民点的居民,从而取消村中质量较差、使用频率较低的设施,实现集约化布局管理,避免造成浪费。

二  村镇公共服务设施协同共享配置框架构建

(一)村镇公共服务设施协同共享配置的理论基础

1.以马斯洛需求理论为核心的生活圈理论

      马斯洛提出人的行为动机来源于内在需要,人的需求分为多个层次,通常在较低层次的需求被满足后,较高层次的需求才会被提上议程 。因此,最大化实现政府公共服务社会公平的途径即满足人们当前最迫切的需求。
      村镇公共服务设施应最大限度地满足居民的基本生活需求,保证居民在耗费成本较小的情况下享受使用频次高的设施,而目的性强、使用频次较低的大型设施可相对提高出行消耗成本。生活圈理论根据居民需求提出了三个圈层:①步行即可到达、满足基础需求的基本生活圈;②车行时间较短的基础生活圈;③车行时间较长、使用频次较低的机会生活圈。以需求为导向的生活圈理论将时间作为消耗成本,根据各类设施的使用频次进行分类,形成服务圈层,实现多级设施共享。

2.中心地理论

      克里斯·泰勒通过大量的实证研究发现,农村地区市场中心及服务范围在职能、规模和空间形态上的分布具有规律性,而中心的分布会受市场、交通、行政、人口和自然条件等多种因素的影响,中心的等级越高,所提供商品的服务数量和种类越多。根据中心地理论,在配置村镇公共服务设施中心时,并不宜单纯以传统中心镇、一般镇、中心村和一般村进行划分,行政体系虽对中心的形成影响较大,但并非唯一影响因子,还应该因地制宜,通过深入调研,判断全面的影响因子,准确选择服务中心的位置。

(二)村镇公共服务设施协同共享配置的内涵

1.统筹供给协同

      所谓“协同”,即通过协调、协作,实现城乡空间、资源、功能的整合、互补和共赢 。自组织理论的分支 —协同学提出系统之间的合作能够产生优于各自为政的宏观效益,形成“1+1> 2”的协同效应。一般来说,镇、村地区均各有公共服务设施配置标准,且准则较为“僵硬”,配置依据单一。因此,应综合考虑镇、村的公共服务设施供给内容,将居民使用频率相对较低但又必不可少的设施设置在人口相对稠密、可达性较高的村镇,在集约化使用设施的同时达到设施的门槛人口要求,提高设施服务质量,在节约成本的前提下实现城镇发展与农村公共服务的动态平衡。

2.辩证理解均等化,加强共享

      城乡统筹并非单纯将资源大举转移到农村,而是在梳理城乡关系的前提下优化城乡资源配置,促进协调发展,缩小城乡差距。均等化并非平均主义,而是指全民都能享受到高水平的公共服务,且机会的均等优于地理布局的均等。目前农村地区普遍存在设施营建资金不足、人口大量流出、两极化现象严重及土地利用破碎化等问题,村镇公共服务设施建设缺乏维护费用,成为烂尾项目、面子工程。为减少资源浪费,应在不影响可达性的基础上实施公共服务设施的集约化配置,降低管理成本,扩大服务范围,提高服务水平。随着我国经济的飞速发展,村镇公路系统日益完善,各居民点之间的连通度大大增强,为公共服务设施的共享提供了可行性和便捷性。共享机制的建立将有利于镇、村间功能的配合与互补、资源的合理分配和最优化布局、设施服务质量的提升。

(三)村镇公共服务设施协同共享配置的模式

1.协同共享模式

(1) 村村共享。在地势较为平坦、经济环境较好的地区,农村居民点分布较密集,村与村之间的步行距离较短,各村居民的文化习俗、生活习惯接近,有较多的日常交流,对设施的需求趋同。针对这种情况,没有必要按照村规划或农村居民点规划那样机械地均等布点,而是可以考虑将多村集中设置。

(2)村镇共享。一般情况下,由于镇区的公共服务设施 (如教育医疗服务设施 )质量高于周边农村居民点同类型的设施,居民往往会选择使用镇区的公共服务设施。为了避免同类型设施的浪费,可将这类镇、村划分在一个共享圈内。

(3) 村城共享。城区边缘农村居民点的居民可通过便捷的交通到城中使用公共服务设施,故可将这类城、村划分在一个共享圈内(图1)。

2.多层级共享模式

      高级共享圈需向低级共享圈的居民开放共享设施,因而在设施建设规模和服务水平上除考虑服务本区域的居民外,还要将低级共享圈的人口及需求考虑在内。共享圈的级别由居民对设施的心理时间距离决定,心理时间距离越大,共享圈的级别越高,服务范围越广。依托不同大小的服务范围,实现层层共享,从而满足居民多层次的需求( 图 2)。

(四)村镇公共服务设施协同共享的规划配置方法

      首先,根据对产业分布、民俗习惯和居民意愿等的调研,对原有公共服务设施的配置内容进行调整,并根据需求程度进行分级;其次,对影响空间布局的重要因子(地形、交通、人口、经济、城镇体系和灾害 ) 权重进行叠加,划分农村居民点的服务等级;最后,将配置内容与不同等级的服务中心对应,形成村镇公共服务设施配置分级体系及共享圈(图3)。

(1) 形成以需求为导向的服务设施共享分级。通过实地访谈、问卷调查等调研,根据居民对设施的需求迫切度,对设施原有供给内容进行调整。随后,再根据设施的使用频次、居民的心理时间距离,对设施进行分级,划分成 15分钟步行可达设施、30分钟步行可达设施、15 分钟车行可达设施、30 分钟车行可达设施和1小时车行可达设施,并确定各类设施的服务范围、门槛人口。

(2) 构建多因子综合影响下的设施配置中心分级体系。以服务半径、服务人口为核心机制的配置体系,较少从城乡统筹、城镇辐射的视角出发,也较少考虑地形、经济发展等多因素的影响。从中心地理论出发,公共服务设施中心的形成主要受人口、城镇体系、地理地形、灾害、交通和经济六大因子的影响,因此可以运用GIS技术,对六大因子进行可视化分析、分级打分和综合叠加,进而对村镇进行分级划分,确定基本生活圈配置点 (15分钟步行可达设施配置点 )、四级共享中心 (30 分钟步行可达设施配置点 )、三级共享中心 (15 分钟车行可达设施配置点 )、二级共享中心(30分钟车行可达设施配置点)、一级共享中心(1小时车行可达设施配置点)。对于受地形阻隔而导致交通条件较差的乡村聚落,虽人口未达到设施配置的最低门槛,但考虑服务公平,可适当提高配置等级,作为特殊配置中心。

(3) 划分不同层级的共享圈。各级中心根据其所服务的范围形成各级共享圈,对村镇公共服务设施的供给内容进行统筹考虑,协同规划编制,明确多元合作共享范围及模式。这种配置方法打破了受制于行政管辖范围的资源配给政策,实现了跨行政区域的镇、村间公共服务设施的建设及使用,达到了区域内部资源共享的目标。

三  实践案例 —— 重庆市长寿区

      长寿区总面积为 1423.62 km²,辖4个街道、14个镇,共228个行政村。其地处大巴山脉支系,属川东平行褶皱带,境内有东山、西山和铜锣山三座背斜低山,整体呈现“三山二槽”地貌。区内中部地势平坦区域发展“高效、生态、特色”农业,以经开区为核心,向北沿街镇工业走廊延伸形成第二产业空间聚集带,在两翼湖区重点发展旅游业,规划集生态农业、休闲旅游和房产开发于一体的旅游居住片区(图4)。

(一)长寿区村镇公共服务设施共享分级

      通过实地调查、问卷访谈等形式深入挖掘居民的内在需求,从而确定公共服务设施的核心供给内容,剔除不贴合需求的设施类型,避免因供需不对位而导致的浪费。目前针对农村居民点的社区便民服务设施普遍缺乏,且已与时代需求脱节,不利于农村地区的发展,因此应根据居民对不同类型公共服务设施的需求,对长寿区村镇公共服务设施进行分级(表1,表2)。

(二)长寿区村镇公共服务设施配置中心分级体系构建

      根据长寿区村镇公共服务设施的分级,结合人口密度、城镇体系、地理地形、灾害、交通和经济六大因子,可在GIS分析过程中将各类要素划分为五个等级。

(1)人口密度。根据《重庆市长寿区2015年国民经济和社会发展统计公报》,2015年末长寿区常住人口为82.43万,其中城镇人口为50.79万,城镇化率达61.62%。通过对长寿区农村居民点的人口分布进行GIS空间可视化分析可知,长寿区城区和中部地区等地势平坦区域的人口密度较高。因此,可以根据不同等级设施的门槛人口要求,以500人、1000 人、3000 人和 5000 人为界,将农村居民点划分成五个等级(图5,图6)。

(2) 城镇体系。长寿区的城镇体系分为长寿区、中心镇、一般镇、中心村和一般村五个等级(图7)。

(3) 地理地形。考虑到受特殊地形的阻隔,长寿区局部地区相对孤立,不可达,因此可以影响交通可达性的节点高程为界,将农村居民点划分成五个等级(图8)。

(4)灾害。长寿区属于山地区域,易发生滑坡、泥石流等地质灾害,因此可以根据生态敏感程度、灾害发生频次,将农村居民点划分成五个等级(图9)。

(5) 交通。长寿区目前形成了“两纵三横”的一级公路网络和多个辅助性( 镇区道路、乡道 ) 公路网,因此可以公路的影响缓冲区为依据,将农村居民点划分成五个等级(图10)。

(6) 经济。长寿区的村域经济主要采用的是以镇为中心向周边扩散的模式,因此可根据 GDP 等经济数据,将农村居民点划分成五个等级(图11)。对六大因子进行重分类后,可以进行权重打分,叠加后得到长寿区公共服务设施配置分级体系(图12),主要包括1个1小时车行共享中心(一级服务中心)、7个30分钟车行共享中心(二级服务中心)、10个15分钟车行共享中心(三级服务中心)和49个30分钟步行共享中心(四级服务中心)。各设施的配置内容与不同级别共享圈中心的配置要求一致,另外29个特殊配置中心的设施配置内容与四级服务中心的配置要求一致。

(三)长寿区村镇公共服务设施共享圈划分

      根据各中心设施的共享范围,可在地理上形成各级共享圈。长寿区城区是1 小时车行共享圈的中心,全域村镇居民可共享其大型设施。各个农村居民点配置基本公共服务设施,形成基本生活圈。二级共享圈、三级共享圈和四级共享圈的划分如图13~图15所示。

 

四  结语

      村镇协同配置公共服务设施建设是推动城乡统筹的重要举措,是对均等化内涵的深入拓展,促进了城市文明向村镇延伸。要实现公共服务设施均等化、高效化和可持续化,不仅需要空间层面的理论支撑,还需要政府政策和资金运转的保障,并把有限的资源用于解决需求最为迫切的民生问题上,建立政府、企业 ( 市场 ) 和社会三位一体的管理结构,树立“政府引导、社会参与、市场运作”的总体改革目标,积极建立城乡公共服务设施管理信息化系统,提升村镇公共服务设施的管理效率与服务能力。

文章全文详见《规划师》2017年3期《村镇公共服务设施协同共享配置方法》

 


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