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【PM】多维用地分类体系的理论建构与应用展望
规划师杂志社   2017/5/5 11:47:58
 

 

      作者华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室副教授戚冬瑾,华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室教授周剑云在《规划师》2017年第3期撰文,文章指出分类结构是用地分类研究的基础,传统等级性结构存在单一性和封闭性的局限,借鉴语言学的方法采用多维结构可为解释土地利用的复杂性提供方法论的基础。多维用地分类体系理论包含指示、评价和规定三种模式。规划过程的三个关键环节“调查—分析—规划”为语言学的三种模式提供了逻辑性的对应关系。在三种模式的基础上,结合用地分类的多重维度及分类体系的平行结构和空间等级,可构建出一个系统完整且具开放性的多维用地分类体系。通过探讨多维理论在用地分类标准及城乡规划各个阶段的应用前景,可为未来用地分类体系和城乡规划制度的改革提供新的思路。

[ 关键词 ]多维;用地分类;城乡规划;分类结构
[ 文章编号 ]1006-0022(2017)03-0049-08 
[ 中图分类号 ]TU981 
[文献标识码 ]A
[ 引文格式 ]戚冬瑾,周剑云.多维用地分类体系的理论建构与应用展望 [J].规划师,2017(3):49-56.

一  城市用地分类的国内研究进展

      我国于2011年颁布新的《城市用地分类与建设用地标准》(GB 50137—2011)(以下简称“新国标”)。新国标出台后,在学界掀起用地分类讨论的热潮。尽管为适应社会经济的变化与现实,新国标在分类的体系结构和用地划分上作了较大的创新,但是由于需要兼顾两版国标的衔接及其他因素,新国标仍延续了原国标的许多核心思路,在局部问题上仍存在传统计划经济思维的痕迹。用地分类的固定性和单一性特征没变,分类标准与规划编制和规划管理的基本矛盾依然存在,以致成为我国规划体系深层次矛盾所在,也是规划体系现实困境的根源之一。
      程遥总结了不同国家和城市的用地分类方式,建议我国新版分类体系要从单一建设功能安排向多重控制目标转变,未来应处理好功能性分类与政策性分类、确立并规范叠加分类的相关操作和给予地方政府一定的灵活性。赵佩佩从控制性详细规划的应用实践角度,建议允许地方在框架内扩展用地分类体系;研究用地混合、兼容的规划控制方法;研究体现政策内涵的用地控制方法;改进现行的规划编制方法;推动规划管理体制和机制创新。吕冬敏等人指出新国标回避了混合用地的界定和解释,导致难以适用于城市发展过程中新的用地类型。任利剑等人提出解决混合用地的对策包括在总体规划层面设定“混合开发街区”指引,在控制性详细规划层面补充用地兼容性控制,在修建性详细规划层面加强空间用途管理。戚冬瑾等人从规划管理的角度讨论新国标的适用性,分析其在我国土地和规划制度背景下存在的若干问题;提出建立用地分类的标准需要结合规划体系的特点,加强与规划管制制度和土地供应制度的衔接。
      以上研究结合国内外经验对新国标的完善进行了积极的思考和对策研究,然而这些建议主要基于经验推导,尚未提升到用地分类的理论建构层面。多维(或多重)的视角富有启发性,但它仅指出根据不同的规划管理目标采用不同的政策或控制要素。本文尝试在理论层面辨析和搭建完整系统的多维城市用地分类体系,探讨多维用地分类体系的应用前景,进而为城市用地分类的完善和改革提供参考。

二  分类结构是用地分类研究的基础

      研究历史上和当今实践中不同的分类标准,需要区分“分类中包含的信息”与“分类结构”之间的差别。分类结构是指用地信息的组织形式,不同国家或在不同时期都会采用某种形式的信息等级来建立分类标准,分类结构的差异可能来自于技术的限制、标准的适用范围及对土地利用本质的理解。过去的数十年里,国际上已有许多学者在用地分类的发展中作出了贡献,基于对文献的回顾,可以把用地分类体系的结构分为四种类型:类别式结构(Categorical)、等级式结构(Hierarchical)、多维结构 (Multidimensional) 和语义结构(Semantic)。

(一)类别式结构

      类别式结构是最简单的用地分类结构,没有包含类别关系的信息,直接形成具体的分类。类别的分类法采用具体的空间制图单元(非重叠),因此主要适用于制图和报告的应用。然而种类只能适应有限的类别,不能创造或减少分类。

(二)等级式结构

      等级式结构是目前国际上最普遍的用地分类结构,我国的新国标也保持了这种结构(图1)。等级体系为不同的种类明确了关系,具体的分类由一系列层级类别进行组织,高层级的类别可进一步区分出两个以上的层级类别。通常在该体系中,同一层级的类别能描述出相近的细节。

      等级式结构的优点在于类别可以根据不同目的进行集合或分解,从而表达或多或少的细节。在空间的应用上,低层级的相关种类用地通常相加后等于上一层级的相关种类用地之和。从制图的角度考虑,等级分类的优点在于能采用不同的信息处理方法或层级进行绘图,如在总体规划图上以中类为主,以小类为辅,详细规划图则以小类为主。
      然而,大量的研究不断指出,等级性分类存在模糊性,因为许多对象可以被归属于一个以上的类别,如故宫以功能为分类维度可以被界定为展览用地,以历史价值为分类维度又可以被界定为文物古迹用地。此外,等级结构为保持合适的层次数量,在描述某块用地的特征时会丢失用地的其他信息,如一条线性的路径,以功能和形态为分类维度可被界定为城市道路,但是缺失了所有权、开发状态等分类维度,这条道路可能是政府修建的,也可能是私人投资的,在用地类别上却无法识别出来。为了补充分类维度,有些地方会增加更多的用地类别,从而导致产生上百种分类,这又会使分类过程趋于复杂而不是简化。

(三)多维结构

      多维结构最早由美国规划师Gut-tenberg在20世纪60年代初提出。Guttenberg 从语言学的角度指出“土地利用”是一个非常宽泛的概念,难以被充分描述和在单一维度进行定义,因此在建立用地分类的过程中,包含性比排除性更为关键。相比于传统的等级分类,多维分类并不限于单一的预先设定的关系,它包含了多重属性的信息,属性信息可以通过不同的方式来整合,从而使不同的分类适应不同的目的(图2)。

(四) 语义结构

      语义结构是多维结构的更进一步发展。它使用丰富的词汇和语法来描绘土地利用,通过不同的解释(即分类)形成土地利用语法。这种分类要求采用复杂的方法来建立数据结构、存储、询问和检索平台。如果维持得好,则有潜力提供更广泛、复杂的土地利用或土地资源信息。
      在以上四种结构中,源于语言学的多维结构和语义结构是目前国际上用地分类体系转型的趋势,如美国的《基于土地的分类标准 (LBCS)》、西班牙的SIOSE和新西兰的 LENZ等用地分类标准采用了多维结构。其中,美国《基于土地的分类标准 (LBCS)》的建构一共包括五个维度的分类体系—活动、功能、结构、场地和所有权,彼此之间是平行的关系,可以根据规划不同阶段及不同类型区划的需要灵活地进行选择和组合,其中大部分区划条例倾向结合功能和结构的维度进行土地开发控制;而规划的现状调查可结合这五种维度的分类更清晰明确地描述现状用地的特点。Mayall则把语义方法应用在景观特征的定义和未来开发建设的景观评价与方案比选中。也有学者通过构建城市遥感影像判读语义模型,提高遥感技术在城市领域的应用精度与效率。
      语言学的方法为解释土地利用的复杂性提供了方法论的基础,同时也推动了土地利用的调查、评价、监测与现代信息化技术接轨。然而,目前多维结构的分类体系主要应用在土地资源的调查和管理中,语义方法在土地利用分类方面只应用于比较已有的分类体系。如何借鉴语言学的方法,改进我国城乡规划中用地分类的局限性,为城乡规划面临的复杂现象提供分析工具是值得开拓和探索的研究领域。

三  语言学角度的多维用地分类体系理论建构

(一)土地利用分类的三种模式

      从语言学的角度看,人的说话方式可以包含多重功能,如说“火”这个字,它可以表达“这是火”,描述火这个现象。假如内心很害怕火,它还表达了“小心火”这个含义。更进一步,如果是急促地说出“火”这个字,这是一种命令的语气,就是赶紧逃跑。
      “规划”是一个概念,也是一个语言符号,美国规划师加顿伯格(Albert Guttenberg)在20世纪60年代提出,规划作为语言的一种具体形态,也有三种目的,或称之为三种模式,即“是什么”的指示模式—描述土地利用的现象;表达主观判断的评价模式—评价土地利用的效果;要求他人行动的规定模式—规范土地利用的方式。
      由语言学推导出来的三种土地利用分类模式正好与格迪斯的“调查—分析—规划”方法对应,换言之,可以用语言学理论解释规划理论。在这组关系中,调查是基础,即指示模式是规划的基础与关键,并且指示模式所描述的是现实的对象,为纳入新的事物,指示模式是可扩充的。分析是基于某个价值标准对调查对象进行评价与研究,评价模式的核心是价值,价值的特征是随评价主体和环境背景的变化而改变,因此评价模式也不是固定的。规划是在前两个阶段的基础上具体落实目标,规定模式是解决问题或实现目标的行动方法,不同类型、不同层次和不同背景的规划所面临的问题或构建的目标各不相同,因此具体采用的行动或控制手段通常是创设性的,即规定模式也是一个开放性的体系。
      在一个循环的规划过程中,对前一次规划的实施效果进行监测可能会发现新的问题,为此需要重新检讨规划方案,并调整下一轮指示模式分类的对象 ( 图 3)。例如,前一轮规划是以功能分区的方式来保障居住的空间质量,但由此衍生了空间隔离、社会分异等问题,为了促进城市生活的多样化,在下一轮的指示模式中增加了新的维度—活动,通过对活动维度的调查、相容性评价,最后结合活动相容性的维度进行规定模式的分类。

      由此,规划过程的三个关键环节为语言学的三种模式提供了逻辑性的对应关系。适用于城乡规划或作为城乡规划基础的土地利用分类体系应当包含上述的三种模式,不同的模式分类均具有开放性和可扩展性的特点,结合描述对象的多重属性及规划目标的多元化表达,土地利用分类呈现出多样化的类型,而上述三种模式则为解释多样化的土地利用分类提供了一个系统的理论框架。

(二)土地利用分类的多重维度

      在这个理论体系中,除了模式,第二个关键词是“维度”。城市本身是一个综合而复杂的空间现象,因此土地利用分类存在多种划分维度。当前的国标以土地的“主要性质”作为分类依据,实际是杂揉了许多混合的维度。如果把土地利用常见的维度进行区分和辨析,可以大致划分出两类,即可见的要素(物质层面)和潜藏的要素(社会经济层面)。其中,可见的要素包含了场地的开发状态、建筑类型、活动和开发强度等维度;潜藏的要素包含经济功能、所有权等维度。除此以外,当新的维度出现时,仍可继续划分。

(三) 土地利用分类的结构和空间层级

      在具体应用分类学时,需要考虑到分类的结构。土地利用分类与其他自然科学领域的分类的最大差别在于它承载了人的多样化目的,目的不同导致差异性的分类维度,这些不同的维度不存在等级上的差别,土地利用分类体系的建构更适宜采取多维度的平行结构,而不是采用混合维度的等级结构。
      同时,分类体系适用于不同空间层次的城乡规划时,也需要辨析分类的尺度与层级,详细规划主要是规范和控制具体土地利用的开发建设,因此以宗地或街坊为对象进行土地利用分类;总体规划主要是对城市空间发展进行战略性的安排,分类的单元以城市片区为主。结合土地利用分类的三种模式、分类的多重维度及分类体系的平行结构和空间层级可构建出一个适应城乡规划的多维用地分类体系理论框架 ( 表 1)。

四  多维城市用地分类理论的应用展望

      在当代存量规划的语境下,容纳增长、盘活存量土地、适应用途的混合使用及进行高效的规划管理是规划研究的主题。在这过程中,科学的、可持续的城市用地分类体系构建将是土地利用优化的关键。上文借鉴了语言学的方法建构一个适应多种规划形态及面向规划不同阶段的多维用地分类理论框架,这个理论框架在现实的规划制度和规划实践中可从以下两大方面探讨应用方向与推动改革的实施路径。

(一) 构建多维城市用地分类标准指引

      要解决当前分类体系的结构性困境,建议以平行结构的多维分类标准取代等级结构标准,并且把分类标准的地位由法定的工作规范转为规划工作的标准指引,从而为地方规划实践中新的分类创设提供弹性空间。
      标准指引可以整合现行我国与城市发展相关的各领域分类标准,包括《土地利用现状分类》《城镇国有土地利用权出让和转让暂行条例》《划拨用地目录》《国民经济行业分类与代码》《物权法》《土地管理法》等法规和标准,并以《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)为主要修改对象,从多维角度对城市用地进行平行分类,每个维度可进一步展开等级分类,并赋予编码系统。编码系统包括字母和数字,字母前缀代表了维度,前缀后面的数字代表分类,每一类的编码暂设四位数,即可细分为四级。具体的维度,以及每一个维度的类别都可以扩充。表2示意了五个维度(活动、功能、土地覆盖物、场地特征和权属)的用地分类和编码,每个维度只划分到第一级,可进一步划分四级分类,或对维度的划分和每个维度的类别进行补充调整。

      标准化的编码将为城市用地的信息化管理提供基础,通过建立关系数据库模型,与现行GIS系统中的用地信息建立对应关系。例如,在用地数据库中根据五个维度建立五个新表,将地块数据库通过一对多的关系联系到每一个新表。由此便可针对单一地块赋予多项“活动”或“功能”,或统计在某一类“覆盖物”里包含的“活动”类型和数量(图4)。

      多维分类标准是一个开放的体系,一方面可以灵活适应使用者的各种目标,另一方面能通过不同维度的重新组合,更大程度地包容和描述新生事物。随着数字信息技术在规划领域的全方位应用,多维分类标准及其编码系统将有效促进信息的整合和共享。

(二)应用多维理论探索城乡规划各阶段工作中用地分类的改革路径

      城市的发展在不断变化,人的价值观和规划的目标随之发生转变,因此规划实践中的用地分类作为描述客观事实和承载规划目标的符号必然是一个不断扩充和增长的体系。多维用地分类理论提供了一个体系完整和具有广泛适应性的分类框架,该体系并非强制要求执行,它主要提出了一个开放性的分类规则,而非封闭性的分类结果。结合多维理论中的三种模式对应规划工作的不同阶段,可以有针对性地探索城乡规划在工作方法和工具选择上的改进方向。

1.在规划调研阶段完善城市用地分类的科学描述

      在规划调研阶段的用地分类主要关系到城市用地信息的收集,此阶段的分类是以一个具体地区为客观对象,力图揭示空间结构内在的规律与特征,是基于客观事实的科学描述,属于用地分类的指示模式。
      多维用地分类标准为规划调研的信息收集提供了一个框架完整的分类指引。与现行城市用地分类标准相比较,多维标准的五个维度能更加清晰、全面地描述已有城市用地的现状属性,每一块土地都可以具有若干项平行的属性,这些多维属性可以分别使用;也可以针对某类维度描述城市用地的混合特点;还可以把多维属性组合起来并根据研究需要进行叠加分析或关联分析,从而支持不同研究目的的需求。
      例如,在编制旧城改造规划等详细规划时,规划调研需要对每一个地块的活动、功能、覆盖物、场地和所有权等相关土地利用属性进行详细调查,假设地块A现状是一栋3层已开发的临街住宅建筑,在实际使用中被改为少儿培训中心,产权属于专有建筑所有权,其信息可记录如表3所示。除了参考多维标准的五个维度外,还可以根据调研工作的需要,新增开发强度等维度,自行定义开发强度的类别,或直接记录数据。

      又如,在编制总体规划时,主要涉及宏观层面的用地布局,对现状用地的信息把握只需要了解功能和场地两个维度,假设地块B是一个正在修建的商业设施,其信息可记录如表 4 所示。

      在进行土地利用的相容性研究时,需要记录同一地块上的混合使用功能,功能的混合带来活动的混合及土地覆盖物(建构筑物)的混合。规划研究不但要对混合的类型进行识别,还可以补充附注信息,如记录各项功能的比例和所在层数、记录活动的外部性(时间、规模或噪音、气味等外部影响),从而更有效和更具体地分析土地利用混合的特点,为规范混合用地的管理提供研究基础。假设地块C是一个混合了购物商场、高层酒店、文娱设施、火车站和公交总站的大型综合性开发项目,其信息可记录如表 5 所示。

2.在规划评价阶段明确价值取向和不同维度的权重选择

      规划调查为规划研究提供了事实基础,评价模式的用地分类则是从特定的价值观角度对客观事实进行分析,对城市用地的评价是确定下一步规划所采取措施的前提。例如,在城市更新规划中,对现状地块的评价决定了下一步将要采取的规划措施(保持原貌或拆除重建),因此标准的划定至关重要。基于不同的立场,不同利益主体对地块的评价都可能存在差异,如地块的使用者主要从建筑质量的标准进行评价;项目的投资者主要从经济功能的持久性考虑;社会公众更多从地块在使用过程中的社会影响来评价。这时就需要决策者制定出各种评价的权重,只有综合权衡各种因素和利弊,才有可能提出较为公正合理的结论。在具体的规划实践中,可通过调查得出项目的评价指标体系,构建用地维度的评价层次模型(AHP),运用层次分析法、综合模糊法对构建的评价指标进行分析,构造判断矩阵进行计算并分析计算结果,以辅助规划决策。

3.在规划编制阶段优化用地分类的维度

      规划的编制成果主要体现为城市用地分类的规定模式。规定模式既是解决问题的手段,又是表述规划目标的载体。目前我国的规划编制方法主要局限于功能分区和强制性管制分区,尤其是总体规划依然需要以单一封闭的用地分类标准作为功能分区的依据,并约束下层次控制性详细规划的编制,由此也导致了在规划灵活性和有效性上的一系列问题。
规划编制阶段的用地分类作为解决城市问题或实现社会发展目标的工具,其必定是一个开放性的体系,其中如何结合地方实践,在城乡规划中融入体现政策和管制内涵的辅助性用地表达方式是规划编制阶段的关注重点。根据不同层次的规划,可以在城市总体规划层面,研究融入各类“政策区”等附加分类方式,作为政策性引导手段;在控制性详细规划层面,研究划定“特别意图区”等方式,在区内执行特别的规划控制政策;在总体规划和控制性详细规划的协调关系中,重点研究用地分类的政策性内涵有效传递和深化的技术方法,包括需要增补哪些用地维度的控制、如何深化用地维度的控制内容等。

4.在管理阶段补充开发活动维度与相关管理手段

      开发活动(如建筑用途转换、建筑改造、广告设置、装修和设备安装等)是城市用地分类的一个维度,针对各种开发活动制定开发规则是规定模式在规划管理阶段的主要体现。我国目前的规划管理对象主要针对实施规划的建设行为,对建成环境中的各种开发活动存在管理的“真空”;此外,规划管理的程序没有区分政府项目和市场项目,在一定程度上也导致管理效率下降。因此,从完善规划管理制度的角度考虑,需要深入研究开发规则中开发活动的类型和开发控制的手段,并且明确开发控制的依据。


文章全文详见《规划师》杂志2017年3期《多维用地分类体系的理论建构与应用展望》

 


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