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【PM】应然与实然:《城乡规划法》立法的改进和完善
规划师杂志社   2017/5/4 14:46:17
 

 

      作者湖南大学建筑学院教授、博士生导师叶强,湖南大学建筑学院硕士研究生栗梦悦在《规划师》2017年第3期撰文,随着我国经济社会的发展,《城乡规划法》在运行中出现了一定程度的不适应,亟需加强其完善工作。文章通过对法哲学中应然与实然关系论的研究,探究法价值目标与立法实践之间的分异,以期实现法的理论与实践层面的和谐。在法的效率价值上,这种分异表现为立法机构对社会现象的反应迟缓、城市设计实施缺乏法律保障;在法的公平价值上,这种分异体现在城乡规划评估机制的缺失和规划决策责任追究主体的认定模糊。基于此,提出应当提高立法效率,坚持立、改、废、释并举,更加明确城市设计的法律地位,建立城乡规划的第三方评估机制,保障多元主体有效参与城乡规划监督决策,以实现《城乡规划法》立法从实然到应然的改进和完善。

[ 关键词 ]《城乡规划法》;应然;实然;立法
[ 文章编号 ]1006-0022(2017)03-0043-06 
[ 中图分类号 ]TU981 
[文献标识码 ]A
[ 引文格式 ]叶强,栗梦悦.应然与实然:《城乡规划法》立法的改进和完善 [J].规划师,2017(3):43-48.

一  应然与实然

      根据黑格尔《法哲学原理》可知,法的应然是指法应当是什么以及应当怎样,即法的概念和法的价值;法的实然是指法实际是什么和实际是怎样的,主要包括法的现象、法的形式和法的实现。张文显认为,应然性和实然性研究是法学研究的两个重要方面。“应然性研究主要研究法的价值,为改革和完善法律制度提供指导原则和理想模式;实然性研究主要包括法律规范的实然性和法律运行的实然性两个方面。”
      应然与实然之间的关系,通常是指价值标准与事实本身之间的关系问题。首先,表现为法律原理与社会实际、法律原理与法律文本及法律原理与法律适用三者之间的关系,这种具体表现的分离是应然与实然差异的体现。其次,法的应然与实然也是辩证统一的。立法内容则是法的应然性与实然性统一的重要表现,法律制定作为法律价值具体化的过程,必然会将法律价值落实到各项法律条款的内容当中。例如,《城乡规划法》中除对城乡规划的编制和审批进行明确规定外,还在第二十六条对城乡规划报批前的规划公示事宜进行了说明,旨在利用法律权威保障公众既能了解规划,又能参与规划,进而使公共利益得到平衡,使法律上的公平价值得到凸显。
      因此,《城乡规划法》立法的应然与实然,即是《城乡规划法》的价值目标与立法现实之间的关系问题。对《城乡规划法》立法的应然与实然进行研究,目的是把研究方向从规划实务层面提高到法律哲学层面,从宏观上对《城乡规划法》的法律价值进行分析与把握,使得规划法的应然基准对当前实然的立法实践起到推动与促进作用。正如拉德布鲁赫所言:“在实然中实现应然,在现实中体现价值,这就是意义。”

二  立法的应然状态——《城乡规划法》的价值目标

      法律价值的存在基础即法与人的关系,而法对于人的需要的满足,构成了法的全部意义,也是人关于法的绝对超越指向,因此作为法的基本价值的公平和效率是《城乡规划法》重点考量的基本内容。最初的《城市规划法》侧重于保障国家利益,着重考虑城市经济社会发展需要,忽视了效率和公平价值。2008年实施的《城乡规划法》是社会主义市场经济下的新法,体现了新形势下国家立法对《城乡规划法》公平价值的关注。例如,确定了行政机关对于依法变更规划的行政行为造成被许可人合法权益受到损害的要予以补偿。这在对被许可人进行行政救济、保护其合法权益的同时,也可在一定程度上避免地方政府官员随意修改规划,权力寻租、为所欲为。这些制度的安排均是公平价值在此法中的体现。然而,在某种程度上《城乡规划法》的效率和公平价值仍然没有得到应有的凸显,效率与公平的悖论也依然存在。

(一)效率—保证资源优化配置和利用的基础

      法的效率价值是指法在实际运行中能够使社会或人们通过较少或较小的投入获得较多或较大的产出,以满足人们对效率的要求。
      从立法涉及的不同对象出发,《城乡规划法》的效率价值也表现出相应的多样性。对于立法机构而言,效率价值表现为立法的及时性和有效性,即立法要及时回应社会生活变化,制定的法律要得到良好的执行和适用;对于政府而言,则表现为城乡规划行政行为的合法、合理和最大效率。在《城乡规划法》立法时,充分贯彻法的效率价值应该做到两点:一是在构建法律体系和实现法治目标时,通过提高法律运行的实际效率保证资源优化配置;二是在具体的《城乡规划法》立法过程中,充分考虑立法的选择是否有利于提高相关行为的综合效率。

(二)公平—《城乡规划法》的题中应有之义

      公平价值与法的联系主要表现在两个方面:一是法律体系中的公平要求及体现,即立法公平;二是法律运行机制中的公平要求及体现,即程序公平。
      以《城乡规划法》为例,立法公平体现在三个方面:一是在创立城乡规划法律体系过程中,坚持公平是立法的指导思想和基本原则;二是在城乡规划法律体系的内容构成上,应当充分体现公平的精神;三是《城乡规划法》立法过程应体现出公平性,准确地反映民意,遵循民主的立法程序。
      程序公平是法的程序层面的价值追求,其根本目的是为了保障实体权利和义务得到平等、恰当的实现。为实现《城乡规划法》的程序公平,必须坚持两点:第一,公平分配不同主体的权利和义务,保证其平等行使权利和履行义务。第二,行为程序必须严格依照程序法规定的内容和步骤进行。法律的实体公平通过程序公平得以实现,《城乡规划法》只有建立合理、系统的程序性内容,才能最大化地保障《城乡规划法》实体公平的实现。
综上所述,一个公平的城乡规划法律体系的建立与完善需要公平的立法、公正的执法,以及严格、公平的法律监督等。在现行的《城乡规划法》中,静态的、规范意义上的立法公平和动态的、法律运行中的公平都十分重要。

三  立法的实然状态——《城乡规划法》的现实基准

      《城乡规划法》自2008年1月1日正式颁布实施后,在规范城乡规划建设方面作出了突出贡献。但是,随着近年来我国经济社会的持续发展,城镇化进程不断加快,也出现了很多《城乡规划法》立法中没有涉及或未进行明确规定的现象,显现出立法内容和进程等未能“全覆盖”的问题。经济、社会、文化都在发生剧变,但整个城乡规划法律法规体系并未依据形势的变化进行适当的更新,不能在新形势下有效落实法律的效率与公平价值(图1)。具体来讲,突出体现在立法效率、立法保障、评估监督和责任认定四个方面。

(一)立法机构对社会现象反应迟缓

      随着物联网和云计算技术的高速发展及大数据时代的到来,智慧城市逐渐成为我国城市发展的重要方向。党中央、国务院新发布的意见中明确指出建设智慧城市是国家新型城镇化发展的必然要求,要从国家战略层面上加以把握和推进智慧城市建设以促进新型城镇化的发展,截至目前我国有超过五百个城市进行了智慧城市试点建设,推行建设的部委除住建部外,还有工信部、科技部和国土资源部等。
      短短5年内,智慧城市建设经历了从无到有再到现在遍地开花的爆发式增长,同时也出现了思路不清、盲目建设和各自为政的现象。这些现象的出现很大程度上是由于智慧城市顶层设计的缺失,缺少统一有效的宏观指导和把控。然而,至今国家层面尚未出台任何法律法规来统筹和协调智慧城市的建设。
      住建部于2012年11月22日印发了《国家智慧城市试点暂行管理办法》和《国家智慧城市(区、镇)试点指标体系(试行)》作为部门规章,但鉴于其法律位阶之低,仅能起到调整本部门内行政关系的作用,在智慧城市规划建设领域并不普遍适用。关于智慧城市规划建设和城乡规划的关系、地位、要求等重大问题,在《城乡规划法》中尚不能找到与之对应的法律依据,不能很好地指导、规范和约束城乡规划领域内的智慧城市建设行为,使得智慧城市的推行和建设缺乏有力的法律约束及保障。

(二)城市设计实施缺乏法律保障

      现代城市设计理论自20世纪80年代逐渐引入中国以来,已历经三十余年的发展,然而可以有效保障城市设计实施的法律法规仍然空缺。就目前来看,城市设计多是作为城市规划的空间翻译工具,仅在技术层面上发挥作用,其作为公共政策的导向功能、管制功能、调控功能和分配功能均未得到有效发挥。这种情况的出现,与城市设计的法律地位未得到明确、城市设计政策的实施缺乏指导性的法律法规密切相关。
      如果城市设计的法律地位没有得到明确,那么城市设计的实施过程将会表现出很大的盲目性。目前,各地方城乡规划法规中,有关城市设计内容和实施的规定极不统一。单就北京、上海和深圳三个城市而言,北京市将城市设计作为控制性详细规划(以下简称“控规”)的组成部分,用于控制、引导控规刚性要素之外的有关公共空间品质的部分;上海市将城市设计内容纳入控规,进行城市设计的对象是规划区域内需要作出特别规定的建筑、公共空间和景观要素;深圳市将城市设计分为整体城市设计和局部城市设计,整体城市设计作为各层次规划的组成部分,局部城市设计是详细蓝图的组成部分。这些在城市设计内容和层次方面出现的不统一,与《城乡规划法》缺乏对有关城市设计内容的规定、国家层面缺少有关城市设计及其实施保障的顶层设计相关。
      2014 年 12 月 16 日,中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽在全国规划建设工作座谈会上强调要加强城市设计。2016 年 2 月 21 日发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》再次强调要提高城市设计水平。城市设计在当前城市建设中的重要性可见一斑。诚然,城市设计不是仅靠召开一次会议、印发一个文件就能得到加强的。在《城乡规划法》中明确城市设计的地位和作用,完善城市设计相关法规和技术标准,通过法律的强制性保障城市设计的实施,才是当前迫切、紧要的任务。

(三)城乡规划评估机制缺失

      首先,城乡规划实施评估是规划过程中不可忽视的环节,是考量、检测规划实施的主要手段,是修正和完善规划编制与规划管理的重要依据,具有完善规划方案编制、保障规划实施、促进城市发展目标实现、平衡和调节社会各方利益等作用。《城乡规划法》中涉及规划评估的内容编订在“城乡规划的修改”一章中,显然该法所提到的评估仅仅是指规划实施后的评估,这种规定不能作为指导城乡规划全过程评估的依据。除此之外,现行的《城乡规划法》对规划评估的具体内容、评估标准和评估程序等均未有明确规定,更没有形成规范、系统的评估机制和评估准则,以至于无法保障规划评估的法定地位,导致规划评估流于形式。
      其次,城乡规划评估的实施主体也存在争议。以城市人民政府组织编制的城市总体规划为例,从《城乡规划法》第十四条、第二十八条、第四十六条和第五十一条的规定不难看出,城市人民政府既负责组织编制城市总体规划,又负责实施城市总体规划,还负责组织对城市总体规划实施情况进行评估和监督检查。事实上,从法律的公平价值出发,公权力的分配不应当允许这种“运动员兼具裁判员身份”的情况出现。
      比较而言,发达国家对城市评估的过程实现了全方位的覆盖,实践也较为成熟,并且评估内容已经从基本的方案评估扩展到对价值标准、政策落实、过程控制和实施效果等方方面面的把握;评估委托方从政府部门扩大到拥有专业资源和实力的第三方机构、公众和各利益团体;评估方法一般采用定性与定量评估相结合的综合评价;同时,建设开放的信息平台,为城乡规划评估工作的开展提供技术支持。

(四)规划决策责任追究主体认定模糊

      根据权责一致的行政法基本理论,行政机关在作出决策后要依法承担相应的责任。《城乡规划法》中有关行政决策责任追究主体的界定在第六章“法律责任”中提出,但只表明过错或失误的承担主体是人民政府负责人及其他直接负责的主管人员和责任人员,这种模糊的法律条文语义和现实执行中的困境将会带来规划决策责任追究主体的认定模糊。
城乡规划作为一项公共政策,其目的在于保障公众利益,而公众权利的保障和实现有赖于法律对决策责任追究对象的严格约束。《宪法》明确规定,行政机关实行首长负责制,即各级政府均由行政正职负责。而根据党管干部原则,在各级政府领导班子中,党委书记拥有着绝对的决策权,作为政府负责人的省长、市长和县长等实际上是副职,主要履行决策执行过程中的自由裁量权。因此,如果党委书记出现决策失误,而该失误导致执行过程出现问题,在此情况下只追究行政首长决策责任显然有失公允。城乡规划作为一项政府决策,在城乡规划决策责任追究实践中,若因这一制度上的硬性规定而时常出现责任追究对象模糊甚至错误的现象,则有失法律的公平。
      与此同时,行政官员的“身份重叠”也带来了行政决策责任追究对象的认定模糊。我国多数政府官员即是党员,又是人大代表。政治身份的多重性使得明确规划决策失误的问责对象困难重重。
      国务院日前印发的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确提出“要进一步强化规划的强制性,凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。”而追究责任的前提应当是在法律法规中对问责主体进行合理的界定,同时对其权责进行明确的规定和约束,并依靠法律的强制力保证实施。

四  从实然到应然的实现途径  

      城乡规划既是公共政策,又是指导城市持续建设的蓝图。我国的社会、经济与政治正向市场经济转型,《城乡规划法》也应向着更完善和更有效的良法方向进发。本文通过研究《城乡规划法》从实然到应然的途径和策略,以期实现《城乡规划法》法律价值和法律现实的和谐统一 ( 图 2)。

(一) 提高立法效率,坚持立、改、废、释并举

      针对当前《城乡规划法》未随城市实践更新、立法效率不高的问题,笔者认为应当主要从立法理念和立法机制两个层面入手完善立法。
      首先,适当运用超前立法观,建立超前立法程序。“超前立法是指立法者超越某一新生事物现有的发展状态,根据事物自身发展的客观规律和社会生活的实际需要,进行合理的预测,制定相应的法律规范,以保障、引导和促进新生事物此后的发展。”况且城市规划是对城市未来很长一段时期的发展预测和政策安排,城市规划建设的特殊性决定了城市建设活动在短时期内不可重复;而我国法律的制定却通常有着一定的滞后性,往往等到事态严重到不得不管控之后才进行立法或修订。若城乡规划法律法规的修订一定要安排在城市规划建设出现问题之后,则大规模的盲目建设一定会伴随着城市管理的混乱、公众利益的损害和不可估量的经济损失。因此,在《城乡规划法》的立法上,可以适当运用超前立法观念。在对待一些符合改革方向和城乡经济发展趋势的问题上,适度运用超前立法观,建立超前立法程序,充分利用法律的前瞻性,通过立法来推动改革,引导城乡发展。
      其次,在适当运用超前立法观提高立法效率的同时,还应当合理评估立法效益,坚持订立法、修改法、废止法和解释法四项工作并举。通过强化城乡规划学和法学背景学者的共同研究,建立《城乡规划法》立法效益评估机制,及时修改和废止实施成本高、收益小的条款,并对《城乡规划法》制定和修改的内容进行权威、合理的法律解释,以提高《城乡规划法》的社会适应性,增强《城乡规划法》的系统性、针对性和有效性,实现法律的效率价值。

(二)明确城市设计的法律地位

      城市设计既是当前城乡规划建设活动中的重点工作,又是一种更为精细化的管理手段。在依靠城市设计进行城市管理的活动中,首先应当明确城市设计在城市规划各层次中的地位和作用。其次,如何定位城市设计,城市设计的内容和对象是什么,如何保证城市设计的实施也是急需厘清的问题。
      由于城市设计的实施具有地方性,推动和落实城市设计的主要力量应该是地方政府。这要求中央政府应当就城市设计中的关键性问题进行规定和说明,如城市设计的编制办法、审批程序和实施手段等,为地方政府推进城市设计工作提供指导,也为城市设计实施提供最基本的制度保障。同时,城市设计作为一项公共政策,在制定和实施过程中,若引发各利益团体之间的社会和经济纠纷,则需要借助法律的力量进行解决,这也要求就城市设计当中涉及利益分配的内容进行立法保障。
      城市设计获得法律保障的实质,即技术成果法律化使之成为制度性成果。因此,在《城乡规划法》中应当进一步明确城市设计的法律地位和作用,明确城市设计各个阶段的设计内容及成果要求,明确在开展城市设计工作前,应当对地域城市特色、历史文化等内容进行综合深入研究,明确城市设计成果的法律地位以保障其有效落实。同时,建议通过立法手段构建城市设计实施的长效评估机制;立法鼓励运用新技术、新方法进行创新城市设计等。

(三)建立第三方城乡规划动态评估机制

      城乡规划的实施是一个长期的、复杂的动态过程。因此,城乡规划成果的好坏无法在短时间内做出准确判定,应当进行持续化和常态化的评估。根据我国目前的城市发展状况,构建一种整合规划目标与手段、事实与价值的全过程评估机制模式和方法体系显得尤为重要。《城乡规划法》应当将规划评估作为对整个城乡规划过程进行评价和监督的重要手段,建议增加规划评估概念界定、规划评估类型和评估理念及方法等基本内容。以立法手段推进城乡规划评估机制模式的建立,进而推动我国动态城乡规划评估体系的构建工作。
      除此之外,应当借鉴发达国家经验,将公众利益平衡等内容纳入规划评估工作的范畴。还应当为第三方城乡规划评估机构(如资源优厚的学术单位等)提供准入机制和保障,以确保规划评估的独立性和可持续性,维护法律的公平价值。
      建议立法允许将规划定期评估委托给具有专业资质的第三方机构进行,而非委托政府机构或其他利益相关的行政部门;鼓励公众和社会各利益团体参与规划评估及意见反馈,并为其建言献策提供固定的操作程序;同时,在立法中增加有关规划评估及评估后调整的程序性内容。在政策上,可考虑逐步改善开展评估工作的技术条件,如建立专家库、数据库和部门合作机制等。通过立法保证实现第三方进入城乡规划的动态评估领域,促进社会各界和各利益团体参与规划,进而保证更好地实施城乡规划,实现公平价值。

(四)保障多元主体有效参与城乡规划决策监督

      众所周知,城乡规划中多元主体参与规划决策监督可以有效遏制“长官规划”和“短命规划”项目。但受相关法律法规不健全、参与机制不具体等条件的制约,多元主体参与决策监督大多有原则、无细则,不能实施且难以保证规划工作的公平性。
      《城乡规划法》中应当补充规定多元主体参与城乡规划决策监督的相关内容并明确其法律地位,对参与机制进行程序性立法,解决好参与人选条件等问题,以保障多元主体参与城乡规划决策监督的合法性和可操作性。这种多元的主体可以在规划决策监督中反映社会公众的利益诉求,成为连结政府和社会公众之间的桥梁,保障权力在阳光下运行。
      此外,应建立合理并切实可行的城乡规划决策问责启动程序,明确决策责任追究主体,实行重大决策终身责任追究制度。城乡规划决策大到重大项目的引进,小到违章建筑的拆除,都关乎经济社会发展和公共利益,也影响着公众的合法权益,理应明确决策责任追究主体,使其决策行为受到法律的规范和约束。与此同时,由于城乡规划建设的周期长,短期内无法准确判定规划决策的失误与否,对重大规划决策实行终身责任追究机制可以有效遏制决策的随意性和利益化。

文章全文详见《规划师》杂志2017年3期《应然与实然:<城乡规划法>立法的改进和完善》

 


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