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【系列专版】广州市留用地统筹规划方法探索
规划师杂志社   2021-01-11 16:24:07
 


原创 陈晓明 叶宝源 李邵华


作者广州市城市规划勘测设计研究院区域所副所长陈晓明,广州市城市规划勘测设计研究院区域所工程师叶宝源,广州市城市规划勘测设计研究院区域所高级规划师李邵华,广州市城市规划勘测设计研究院区域所高级规划师王峰在《规划师》2020年第15期撰文,留用地是国家在征收农村集体土地进程中保障农民利益的重要手段。广州市作为国内最早探索留用地政策的地区之一,在长期实践过程中形成了相对完整的政策体系,但由于长期采用以“个体”为主导的规划建设模式,导致“欠账规模大、指标落地难、开发效率低与拖欠时间久”等矛盾突出。文章结合广州市近年的试点实践,在全面梳理留用地政策的基础上,针对传统留用地规划建设存在的问题,探索以“统筹规划、强化实施”为核心理念,以“四统筹”(指标与空间统筹、增量与存量统筹、土地与收益统筹、空间与政策统筹) 为抓手的新时期留用地统筹规划思路。

[关键词]留用地;统筹规划;广州市

[文章编号]1006-0022(2020)15-0079-07

[中图分类号]TU984.199

[文献标识码]B

[引文格式]陈晓明,叶宝源,李邵华,等.广州市留用地统筹规划方法探索[J].规划师,2020(15):79-85.


引言

留用地是指国家征收农村集体土地后,按实际征收土地面积的一定比例,作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。

随着我国土地征收工作的推进,留用地已逐步成为我国农村集体经营性建设用地的主要形式,也是保障农民利益的重要手段之一。广州市是全国探索留用地安置制度较早的城市,在20世纪80年代起就开始探索留用地的安置方式,其留用地政策也在持续探索和改进中,经历了由局部探索到全市推广、由征地安置补充措施发展为社会保障措施及由政府文件上升为地方法规的逐步完善过程。近年,广州市结合国家农村集体土地制度改革,以留用地统筹规划为抓手,强化留用地规划与相关政策的衔接,探索推进特大城市农村土地制度改革、实现留用地节约集约利用和保障农民土地开发权益的创新路径。

一 广州市留用地政策演变特征

广州市征地时采用留用地的做法最早出现在20世纪80年代初期,留用地政策在“自下而上实践”和“自上而下管控”的过程中不断完善(表1),大致经历了“试点探索、暂停实施、恢复完善、创新实践”等阶段,目前已形成较为完善的政策体系。

表1 广州市留用地政策演变情况

(一) 政策内容从“指标核定”向“全流程管理”转变,管控体系不断完善

由于国家层面缺乏对留用地政策的顶层设计,留用地政策以地方探索为主。因此,广州市早期留用地政策仅仅作为征地制度补偿措施,提出征地按比例返还留用地的做法,并未对留用地的指标落实、用地审批及后续的开发利用提出相关指引。随着城镇化进程不断加快,留用地政策的缺陷开始显现,兑现方式不明确、用地审批流程长与台账登记管理不健全等原因,造成大量留用地落地困难,留用地历史遗留问题日益严重。因此,2012年起广州市开始构建系统的留用地管理政策,从最初的“指标核定”向“指标核定—指标兑现—规划指引—开发建设—招商引资—利益分配”全流程的政策体系转变。同时,建立留用地指标台账,对留用地指标的核定、使用、调剂、注销等进行动态跟踪管理。2018年出台的《关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》( 以下简称《留用地管理意见》),形成了较为系统的留用地政策规定,对于有效解决留用地历史遗留问题、加强留用地管理、推动留用地指标的落实及逐步引导留用地高效利用具有重要意义。

(二) 政策重心从“留为主”向“留用并重”转变,开发利用引导力度不断加强

留用地政策的初衷是解决失地农民的生存和发展问题,广州市早期的留用地政策重点在于探索征地返还留用地的比例,从最早的个案5%~8%或8%~10%,提高到各区10%~15%,到后来限制在全市10%以内,逐步形成共识。但由于缺乏对留用地开发利用的引导,加上村集体经济实力较为薄弱,留用地“留而不用”“用而不良”的情况较为明显,造成土地资源的极大浪费。随着城市建设用地资源的日益紧张,广州市留用地政策的重点也逐步从“留为主”转向“留用并重”,强化留用地开发过程的指引,充分发挥政府统筹和市场主体的作用,鼓励市场主体参与留用地开发,探索多元化的留用地开发模式,加强留用地使用权流转管理。例如,广州市2018年开始探索在留用地上建设租赁性住房,为充分盘活集体低效留用地资源、提升土地利用效率提供了新的路径。

(三) 政策手段从实物留用地向货币物业转变,指标兑换方式日趋多样

随着广州市城市建设用地供应日益紧张,难以完全通过实物留用地的方式兑现留用地指标。因此,广州市自2012年以来,鼓励通过货币化和物业化对留用地指标进行补偿成为探索重点,2012年《关于贯彻实施< 广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)>的通知》提出广州市在核定村集体留用地指标后,通过折算货币补偿款、安排留用地和等价置换房屋3种方式兑换指标。政府鼓励将留用地指标折算为货币补偿款或等价置换房屋,并且给出了相关的优惠政策,如规定若被征地农村集体经济组织通过留用地指标置换获取房屋,在办理该房屋所有权和土地使用权登记过户时按国家有关规定免征各项税费。2018年为进一步鼓励货币补偿和物业置换的方式,《留用地管理意见》进一步提高了补偿标准,并拓宽留用地置换物业筹集途径,可供置换的物业由征地单位或各区政府提供,体现了政府大力推动非实物留地的决心。

(四) 落地选址从适度分散向统筹集中转变,促进土地开发利用效率提高

留用地一般以行政村或者自然村(社) 为单位,按照被征地面积的一定比例进行留用地返还。而在实际操作过程中,由于每个村(社) 留用地指标面积普遍较小,导致留用地空间分布较为零散,不利于土地集约利用。因此,广州市近年来的留用地政策落地导向从适度分散向统筹集中转变,强化政府的统筹管理作用,促进土地开发利用效率的提高。2008年,广州市颁发的《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》就提出预先规划集体经济组织发展留用地,鼓励留用地集中连片使用。2012年,《关于贯彻实施< 广东省征收农村集体土地留用地管理办法( 试行)>的通知》提出城市、乡镇规划应统筹布局留用地集中安置区,鼓励统筹集中留用地。2018年,《留用地管理意见》进一步加强关于留用地集中安置区建设的规定,要求中心城区范围外的相关区应安排一个或多个留用地集中安置区,由区政府统筹规划、收储和开发,引导留用地在集中安置区内落地,提高留用地集中开发的效益。

二 广州市留用地政策实践中存在的问题

通过多年的实践,广州市在留用地指标比例、落地措施、报批程序、使用权流转和开发方式等规定上不断调整及细化。但在长期实践过程中也存在“欠账规模大、指标落地难、开发效率低、拖欠时间久”等突出矛盾,其主要原因是规划建设与政策设计脱节情况严重,传统以村(社) 为“个体”的被动式选址、蓝图式管控及增量式落地的留用地规划建设模式难以适应新时期留用地政策创新的要求。

(一) 布局模式重个体轻统筹

传统留用地选址方式以村(社) 自发选址和建设为主,选址往往位于村(社)范围内,村与社、社与社之间的留用地不集中、不连片,与城市发展战略、产业发展策略缺乏衔接,规模集聚效益无法有效发挥,使土地利用“碎片化”程度严重。例如,广州市采取分散留用地方式的情况依然占据主要地位,目前集中留用地面积仅占实物留用地面积比例的50%左右,而且分散留用地单个地块面积远小于集中留用地;大部分的留用地规划属于新增指标落地,往往采用“见缝插针”的形式落地,对周边存量用地、闲置用地与历史遗留问题关注少,导致新增留用地与存量用地犬牙交错,难以连片使用,土地利用效率低下(图1)。

图1 花都区留用地空间分布破碎化情况示意图

(二) 引导内容重空间轻产业

传统留用地开发通常关注指标落地、开发强度等建设指标。用地从发展类型上仅分为商业和工业两大类,并未进一步明确、细化产业指导,导致在开发建设过程中村集体的招商能力不足,“留用地—产业资源”两者在对接过程中缺少完善的公开信息平台,开发主体不能充分掌握产业发展方向,产业投资商也不能及时有效获取土地载体供应信息,信息的不匹配、不对称很大程度上影响了留用地产业的引入,导致留用地开发结果类型单一、开发低效、产业低端,以工业厂房、批发市场与停车场等传统产业为主,收益普遍较低。目前全市村级工业园的平均容积率仅为0.47,空置率较高,租金单价保持较低水平,如花都区外围地区留用地年租金约为9万元/公顷,土地收益明显与土地价值不匹配(图2)。

图2 花都区留用地产出效率分析图

(三) 实施方式重规划轻路径

目前广州市留用地在规划建设过程中以“蓝图式”规划为主,注重指标落地,但并未通过规划与政策明晰并限定政府、市场、村集体各方的角色功能,缺乏对留用地可持续发展路径的设计,村(社)过度强调短期收益,难以保障项目收益的可持续性,导致村民无法享受长期收益。突出表现在历史欠账多、货币标准低、手续办理程序多、村集体意愿过度影响规划及开发模式和产业平台缺失等多个方面,但核心问题是过度强调以村(社)为主体的“个体”开发模式,而缺乏多方“利益统筹”的规划与政策路径设计。

三 新时期以统筹为抓手的农村留用地规划建设思路

新时期广州市留用地规划建设的创新方向主要聚焦在土地集约利用及开发权益保护方面,在实践过程中逐步形成以“统筹规划、强化实施”为核心思想、以“四统筹”(指标与空间统筹、增量与存量统筹、指标与权益统筹、空间与政策统筹) 为抓手的规划建设思路。

(一) 指标与空间统筹:从地块落地到片区统筹

留用地落地是实施留用地政策的重要抓手,为了破解传统留用地布局形式“碎片化”的问题,新时期的留用地规划建设从统筹集中布局入手,促进土地开发利用效率的提高。一方面,地方政府通过留用地统筹规划引导留用地的集中布局及加强对留用地开发的统筹管理,可以统筹各村零散留用地指标并进行集中选址,统筹形成集中的产业片区,这有利于形成镇街产业单元,同时通过集聚效应带动土地价值上涨,提升土地利用效率;另一方面,通过空间的统筹实现开发主体的统一,改变过去虽然土地集中分布,但权力主体分散,各自规划报建、开发和管理,无法实现土地集约利用和形成规模效应的情况,有利于通过提高容积率、合理组织用地功能和完善周边交通配套及公共设施,形成单一主体或统筹方进行统一建设和集中管理的新模式,提升运营效率(图3)。

图3 政府引导下留用地统筹布局与招商模式示意图

(二) 增量与存量统筹:从以增量为主到增存联动

留用地与村集体的经济发展密切相关,是旧村庄和集体旧厂房的重要组成部分,留用地的历史问题应该与旧村庄、集体旧厂房改造进行统筹考虑,在城市更新过程中妥善解决留用地历史遗留问题。广州市的留用地政策实施时间长,历史留用地指标欠账问题较为严重,村集体违法建设普遍。随着广州市进入存量用地时代,未来新增建设用地规模有限,单从新增建设用地方面落实留用地指标难度较大。因此,新时期留用地规划建设需要结合存量用地更新改造进行统筹考虑,通过城市更新的方式,将留用地纳入城市更新土地整备的范围,整合村域范围内的土地资源,一揽子解决城市开发建设、村集体发展、留用地落地及历史违法建设等问题,激活村集体的存量、低效土地资源(图4)。

图4 增存联动的留用地落地思路示意图

(三) 指标与权益统筹:从收益依赖土地所有权到资源“资产化”

传统的留用地补偿方式对土地所有权的依赖度较大,土地开发权益需要通过留用地实现,村集体留用地收益的主要来源是土地上盖物业的租金收入。随着城市建设的发展,留用地开发收益的实现途径更加多元化,从过去的实物留用地向货币补偿、物业置换等多种方式转变。新时期留用地规划建设应结合空间布局探索土地开发权益与土地所有权剥离,通过留用地的统一规划、统一建设与统一运营,提高土地开发利用的效率,将留用地开发权益转化为货币收益、物业权益,各村集体按照其所拥有的土地开发权益共享土地增值收益,实现留用地指标的“资产化”,实现指标与权益的统筹(图5)。

图5 留用地指标“资产化”后集中布局统一收益示意图

(四) 空间与政策统筹:从空间规划到全流程引导

随着城市建设用地资源的日益紧张,留用地规划建设的重点从“留”转向“用”,强化留用地开发过程的指引,鼓励市场主体参与留用地开发,探索多元化的留用地开发模式,充分发挥政府统筹和市场主体的作用。地方政府(市区政府,以区为主) 统筹辖区留用地规划工作,确定指标兑现方式、标准及奖励措施,出台留用地产业指引及招商、财政、土地等相关配套政策,引导全区留用地开发和落地工作。镇街通过梳理历史留用地情况,组织协调留用地具体落地及征地工作,引导村集体留用地合理、集中布局。国资公司与村集体成立管理公司,代征、代租、代管,负责留用地的开发建设、招商引资及运营管理工作(图6)。

图6 新时期留用地开发利用引导的多种方式示意图

四 广州市花都区留用地统筹规划实践

花都区是广州市第一个按照全区统筹的思路进行留用地规划建设的试点行政区,针对以往留用地分散落地的情况,按照“四统筹”的思路,通过集中统筹区引导留用地入园、以增量用地带动存量用地再开发、探索留用地指标开发权益的量化与“资产化”、通过全流程设计实现从土地招商走向产业招商等形式,提高留用地的开发利用效率,激活土地效益,提高农民收入。

(一) 片区统筹,促进留用地连片集约开发利用

花都区结合区域发展定位和目标,发挥并强化政府的统筹能力,对重点片区及相对集中连片的留用地采用统筹的方式开展规划和建设。从留用地的区位条件、地块集聚程度、交通通达度及占地规模面积等方面对各类留用地进行综合评价,筛选出适合采用统筹方式进行开发建设的留用地统筹区,并围绕全区十大重点战略发展平台,按照规划统筹布局的原则,每个镇街规划选址1处以上的留用地集中建设区进行布局,通过留用地统筹区规划建设,使全区留用地集中布局度由原来的40%提升到90%,并为未来增量留用地预留足够空间。对于位于留用地统筹区外、分布零散、规划不符、产出低效的历史留用地,鼓励村集体在与镇街及村集体进行充分协商的基础上,通过土地置换、作价入股与物业置换等方式集中进园,按面积比例享受留用地开发的收益,实现全区留用地的统筹规划、统一招商、统一运营(图7)。

图7 花都区留用地统筹建设区选址示意图

(二) 增存统筹,以增量用地带动存量用地再开发

在实践过程中,花都区为进一步加快解决历史遗留问题,坚持增存结合的理念,强化政策创新,在通过4轮现状信息核查,以及走访协调12个相关部门、10个镇街、188个行政村、1700个经济社的基础上,整理出全区存量留用地空间数据库,并开展低效用地评估,识别出137宗低效存量留用地。按照“分区施策、分类改造”的思路,结合工业产业区块、重点产业平台、轨道站点、城镇开发边界、生态保护红线和永久基本农田等因素,根据现状连片集中情况、规划条件、产值效益、用地手续、交通设施、基础设施、环保与消防等情况,重点对村级工业园等存量留用地按照“功能转换一批、改造提升一批、淘汰关停一批”的政策要求,采取存量物业与增量用地相结合的布局方式,鼓励留用地消化历史遗留建设用地,以增量推动存量集体建设用地连片改造,对22个村级工业园实现“工改工”提升,逐步实现2500亩(约合166.7hm²) 增量用地指标与5300 亩(约合353.3hm²) 存量用地指标的结合,从而盘活近3000亩(200hm²) 的存量留用地(图8)。

图8 新华统筹安置区增量与存量结合的留用地落

地整备方式示意图

(三) 指标统筹,实现留用地指标开发权益的量化与资产化

细化广州市相关政策,进一步在规划中提出量化留用地指标的兑换模式,提出货币收益、物业补偿和租赁住房等多种具有可行性的指标量化兑现模式,深化合作分成、流转转让、货币+ 物业、政府统租等多种利益分配方式操作规定。在传统的实物留用地模式之外,规划创新性地提出3种量化的留用地置换物业的落地方案:一是指标换空间,在基准容积率基础上提高留用地开发强度的,容积率提高部分按80%比例复合抵扣留用地指标,20%部分作为奖励。二是土地换物业,选择以区政府统筹建设物业形式集中安置的,每平方米建筑面积兑现1亩(约合0.067hm²) 留用地指标。三是指标换存量,按照历史遗留建设用地面积的50%抵扣留用地指标。通过3种创新的指标兑现方式,进一步促进留用地的集约节约利用,实现房地结合的留用地指标开发权益的量化与“资产化”(图9)。

图9 房地结合的留用地兑现方式示意图

(四) 开发统筹,从土地招商走向产业招商

在开发统筹上,为了进一步引导留用地统筹区的招商引资,规划联合相关部门制定开发流程,形成“指标核定—选址评估—规划落地—建设指引—招商引导—运营指导”六步走的全流程体系,明确各个选址的用地布局、开发指标、产业导入及开发策略,形成“空间控制+产业引导”的综合性导则。留用地产业选择以花都区产业发展规划为指导,结合留用地产业发展基础,对照《国民经济行业分类(GBT4754—2011)》,从宏观、中观、微观3个维度设定标准来筛选地块产业的适应性,加强与周边产业的关联度分析及镇街的发展定位分析,建立包括地块用地性质、产业集约节约情况、区位交通条件和行业热点度等方面的综合评价体系,保障产业筛选的合理性,最后得出综合评判结果。最终,形成“一区(留用地统筹区) 一策”的留用地发展产业目录,按照重要、主要与次要发展3 种类型进行产业指引,为产业招商明确方向,实现从土地招商走向产业招商(图10)。

图10 产业导入指引示意图

(五) 协商规划,探索留用地开发建设共商共营的机制

在规划方法上,摒弃过去蓝图式的静态规划方式,建立区、镇街和村(社“) 三上三下”的协同工作组织模式,分别以核定规模、协调诉求、落实方案为三阶段的工作重点。通过近300场次的规划协商、方案校核及村民会议,促使全区上下统一思想、形成共识,把零散留用地指标集中统筹安置。在运营机制方面,以区政府为主导,出台《花都区农村集体留用地管理工作规则》,统领全区留用地规划及统筹开发工作,制定留用地管理工作办法,组织成立国资公司,协调、推进全区留用地统筹建设区建设、招商及运营工作。镇街负责统筹各村集体留用地的集中选址,推动零散留用地的统一开发建设,解决历史留用地问题,加快推进留用地集中建设区的落地及建设。村集体负责梳理村集体留用地指标落实情况,协调各村(社) 留用地指标兑现及落实工作,配合全区留用地统筹建设区的选址及开发工作,形成“政府主导、土地入股、多方参与、利益共享”的多元化开发模式(图11)。

图11 上下联动、部门协同的规划机制示意图

五  结语

十九大以来,国家进一步明确提出了建立城乡统一建设用地市场的任务,新时期留用地规划建设需结合国家土地制度改革的方向,推动留用地入市流转的尝试,盘活存量用地资源,缓解大城市建设中面临的土地资源不足的困境,让市场在城乡土地资源配置中起决定性作用。采用以统筹为核心的留用地规划建设思路,有助于在规划层面促进农村集体经营性建设用地的集约节约利用,下一步的探索应与新时期农村集体经营性建设用地改革方向相结合,建立留用地入市流转、建设租赁房等创新方向的长效机制,为国家推动集体经营性建设用地入市探索合适的规划建设路径。


文章全文详见《规划师》2020年15期 《广州市留用地统筹规划方法探索》


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